Sentenza n. 805/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa, aggiudicataria ed esecutrice di un appalto di lavori pubblici, ha chiesto la compensazione dei prezzi relativamente alle lavorazioni contabilizzate in tre SAL, per un importo di € 36.332,19, invocando l’art. 26 del d.l. n. 50/2022 e l’applicazione dei prezziari regionali aggiornati. La stazione appaltante ha respinto l’istanza con nota del 6 novembre 2024. L’impresa ha impugnato il diniego e il successivo silenzio-diniego, deducendo violazione di legge, eccesso di potere, irragionevolezza, sproporzionalità, violazione dei principi di leale cooperazione e buon andamento. Ha chiesto anche l’accertamento del diritto alla corresponsione delle somme e la condanna dell’amministrazione al pagamento, sostenendo la natura vincolata della determinazione del quantum. La ricorrente ha inoltre invocato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., ritenendo che la controversia riguardasse l’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore del giudice ordinario. Il Collegio ha ritenuto superato l’orientamento che riconduceva le controversie sull’art. 26 del d.l. n. 50/2022 alla giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di revisione dei prezzi. Secondo la sentenza, il meccanismo previsto dall’art. 26 introduce un adeguamento automatico, obbligatorio e direttamente stabilito dalla legge: l’an è vincolato e il quantum è determinato mediante parametri oggettivi, costituiti dai prezziari regionali aggiornati, senza margini di discrezionalità per la stazione appaltante. L’attività dell’amministrazione consiste quindi in un’operazione contabile nell’ambito della fase esecutiva del contratto, non nell’esercizio di un potere autoritativo. La posizione dell’appaltatore è qualificata come diritto soggettivo all’adempimento di un’obbligazione contrattuale, con conseguente appartenenza della controversia alla giurisdizione ordinaria. Il TAR ha distinto tale disciplina da quella dell’art. 29 del d.l. n. 4/2022, che rimetteva invece all’amministrazione la definizione della clausola revisionale e dei relativi parametri, implicando l’esercizio di potere autoritativo. È stata disposta la conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda in caso di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese sono state compensate per il contrasto giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 26 d.l. n. 50/2022

  il SAL è adottato, anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali, applicando i prezzari aggiornati ai sensi del comma 2 ovvero, nelle more del predetto aggiornamento, quelli previsti dal comma 3

  La disposizione introduce un meccanismo straordinario, automatico e obbligatorio di adeguamento dei prezzi, vincolato nell’an e determinato nel quantum sulla base dei prezziari regionali aggiornati, senza discrezionalità della stazione appaltante.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di contratti pubblici richiede comunque che la controversia riguardi l’esercizio, anche mediato o indiretto, di un potere autoritativo; non comprende le controversie meramente paritetiche sull’esecuzione di obbligazioni contrattuali.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, il processo può essere riassunto davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda.

• art. 103, comma 1, Cost.

  giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi

  L’attribuzione della giurisdizione esclusiva amministrativa deve riguardare particolari materie caratterizzate da un intreccio tra diritti e interessi e dalla presenza di un potere della pubblica amministrazione agita come autorità.

• art. 29 d.l. n. 4/2022

  La disciplina è distinta dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022 perché rimetteva alla stazione appaltante la definizione della clausola revisionale e dei relativi contenuti, implicando un margine di valutazione autoritativa e quindi la possibile configurazione di un interesse legittimo.

Massime di principio

• La controversia sull’applicazione dell’adeguamento dei prezzi previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022 appartiene alla giurisdizione ordinaria quando la pretesa dell’appaltatore riguarda l’applicazione automatica di un meccanismo legale e la determinazione del dovuto mediante prezziari regionali o altri parametri oggettivi e vincolanti.
• L’art. 26 del d.l. n. 50/2022 non attribuisce alla stazione appaltante un potere discrezionale né sull’an né sul quantum dell’adeguamento: il riconoscimento e la quantificazione della compensazione costituiscono attività vincolate e meramente contabili riferite alla fase esecutiva del contratto.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di contratti pubblici non si estende alle controversie nelle quali l’amministrazione agisce come contraente paritetico e la pretesa dedotta consiste nell’adempimento di un’obbligazione contrattuale; è necessario che la controversia coinvolga l’esercizio, almeno mediato o indiretto, di un potere autoritativo.
• La presenza di un interesse pubblico connesso all’attività amministrativa non è sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa: occorre verificare se, rispetto allo specifico oggetto della controversia, l’amministrazione disponga di un potere di supremazia.
• Il meccanismo di adeguamento dei prezzi previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022 si distingue dalla revisione prezzi fondata su clausole la cui definizione è rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante; solo in quest’ultima ipotesi può emergere un esercizio di potere autoritativo rilevante ai fini della giurisdizione amministrativa.

Come è indicizzato