Sentenza n. 13736/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'ordinanza comunale n. 12/2023 con cui le era stato ordinato di rimuovere integralmente il chiosco installato su area comunale, cessare l'attività e ripristinare lo stato dei luoghi. Con il primo motivo ha dedotto la violazione delle disposizioni che avevano previsto proroghe legali delle concessioni, sostenendo che il Comune avesse erroneamente considerato scaduta la concessione al 31 dicembre 2016, senza tenere conto della proroga tecnica comunale e delle successive proroghe legislative. Ha inoltre dedotto difetto di istruttoria e contraddittorietà. Con il secondo motivo ha sostenuto che, anche ritenendo scaduta la concessione, il chiosco sarebbe stato acquisito al patrimonio indisponibile comunale, sicché non avrebbe potuto essere imposto alla società il ripristino dei luoghi; ha denunciato violazione dell'art. 3, comma 16, l. 94/2009, mancata comparazione degli interessi, illogicità e difetto di motivazione. Con il terzo motivo ha censurato l'omessa comunicazione di avvio del procedimento, l'assenza di ragioni di urgenza, il difetto e la contraddittorietà della motivazione e lo sviamento. Con i motivi aggiunti ha impugnato anche il diniego del 28 novembre 2023 relativo all'istanza di rinnovo o proroga e la comunicazione sindacale connessa, invocando l'ulteriore proroga prevista dall'art. 11, comma 6, l. 214/2023 e deducendo motivazione carente e contraddittoria, omesso esame dell'istanza e violazione dell'art. 2 l. 241/1990, dell'art. 181, comma 4-bis, d.l. 34/2020, della disciplina regionale e del regolamento edilizio comunale. Nel corso del giudizio il chiosco è stato rimosso dal Comune in esecuzione in danno, ma la società ha insistito per la decisione nel merito ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a., anche in relazione alla persistente pretesa di rimborso delle spese di rimozione.

La decisione

Il TAR ha ritenuto sussistente uno specifico interesse alla decisione nonostante l'avvenuta rimozione del chiosco e ha esaminato il ricorso nel merito ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a. Ha respinto il primo motivo e il primo motivo aggiunto, affermando che le proroghe ex lege dei rapporti concessori sono incompatibili con il diritto dell'Unione europea e devono essere disapplicate dalla pubblica amministrazione prima ancora che dal giudice. Pertanto, la concessione doveva ritenersi scaduta il 4 aprile 2017, data di cessazione della proroga tecnica comunale, senza efficacia delle successive proroghe legislative. Da ciò deriva anche l'infondatezza delle censure relative all'omessa istruttoria dell'istanza di proroga o rinnovo, essendo giuridicamente impossibile prorogare nel 2023 una concessione già scaduta da oltre sei anni. Ha respinto il secondo motivo rilevando che, in caso di indebita occupazione di suolo pubblico, l'art. 3 l. 94/2009 attribuisce al sindaco il potere di ordinare l'immediato ripristino dello stato dei luoghi, senza margini di discrezionalità; la scadenza della concessione rendeva quindi l'occupazione sine titulo e legittimava l'ordine di rimozione. Ha respinto anche il terzo motivo: trattandosi di potere vincolato, la mancata comunicazione di avvio non comportava l'annullabilità dell'atto, poiché il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso. La stessa natura vincolata escludeva la rilevanza di eventuali lacune motivazionali, anche perché gli elementi dedotti dalla società non avrebbero potuto condurre a un esito diverso. Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati quindi respinti. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della fattispecie e le incertezze normative in materia.

Norme richiamate

• art. 6, comma 8, d.l. 244/2016, convertito dalla l. 19/2017

  La proroga legislativa della concessione è stata ritenuta incompatibile con il diritto dell'Unione europea e quindi non applicabile.

• art. 1, comma 1180, l. 205/2017

  La proroga legislativa della concessione è stata ritenuta incompatibile con il diritto dell'Unione europea e quindi non applicabile.

• art. 181, comma 4-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  La proroga legislativa della concessione è stata ritenuta incompatibile con il diritto dell'Unione europea e quindi non applicabile.

• art. 11, comma 6, l. 214/2023

  La disposizione invocata dalla ricorrente non poteva operare su una concessione già scaduta il 4 aprile 2017.

• art. 3, comma 16, l. 94/2009

  Attribuisce al sindaco il potere di ordinare l'immediato ripristino dello stato dei luoghi in caso di indebita occupazione di suolo pubblico; il potere è vincolato e non discrezionale.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento non determina l'annullabilità dell'ordine di ripristino quando, per la natura vincolata del potere, il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La natura vincolata dell'ordine di ripristino e l'impossibilità di un diverso contenuto dispositivo escludono l'annullabilità per omessa partecipazione procedimentale e per eventuali vizi formali o motivazionali.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Consente di decidere il merito anche dopo la sopravvenuta rimozione dell'atto o la cessazione dell'utilità immediata, quando persiste uno specifico interesse alla decisione.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Il giudice ha richiamato per relationem precedenti giurisprudenziali conformi sul contrasto delle proroghe ex lege con il diritto dell'Unione europea.

Massime di principio

• Le disposizioni legislative nazionali che prorogano automaticamente rapporti concessori relativi all'utilizzo esclusivo di beni o aree pubbliche, in contrasto con il diritto dell'Unione europea, devono essere disapplicate dalla pubblica amministrazione prima ancora che dal giudice; in tal caso la concessione resta efficace soltanto fino alla sua ultima scadenza validamente determinata, anche da una proroga tecnica comunale.
• Una concessione di suolo pubblico ormai scaduta non può essere ulteriormente prorogata o rinnovata in via automatica; l'amministrazione non è tenuta a svolgere una valutazione sostanziale su un'istanza di proroga fondata su disposizioni ormai inapplicabili o riferita a un rapporto concessorio già estinto.
• In presenza di occupazione sine titulo di suolo pubblico, il potere di ordinare l'immediato ripristino dello stato dei luoghi è vincolato e non richiede una comparazione discrezionale degli interessi contrapposti.
• Quando il provvedimento amministrativo è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso, la mancata comunicazione di avvio del procedimento non ne determina l'annullabilità ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990; la medesima natura vincolata riduce la rilevanza di eventuali carenze motivazionali.

Come è indicizzato