Cassazione Civile, Sentenza n. 1154/2024 del 11/01/2024

Esito

La controversia

Impugnazione dell'atto sanzionatorio CONSOB n. 19994/03.05.2017 che aveva irrogato sanzioni amministrative a Banco delle Tre Venezie e a vari esponenti aziendali per violazioni relative al periodo 01.01.2012-30.12.2015 in materia di intermediazione finanziaria: in particolare (i) inadeguatezza del modello di relazione con la clientela e della valutazione di appropriatezza degli investimenti; (ii) omissioni informative e di rendicontazione verso i clienti; (iii) carenze nella gestione dei conflitti di interesse. I ricorrenti contestavano, tra l'altro, la tardività della contestazione (art.195 TUF), la competenza della CONSOB rispetto all'AGCM sulle pratiche commerciali scorrette, la violazione dei termini procedimentali (art.4 Regolamento CONSOB), l'applicazione non retroattiva di una disciplina sanzionatoria più favorevole e la carenza probatoria in ordine alla responsabilità individuale degli esponenti aziendali.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso in via principale, dichiarando però cessata la materia del contendere nei confronti di Francesco Cervetti per il suo decesso. La Corte ha confermato: (a) la legittimità della tempestività della contestazione CONSOB, stabilendo che il termine per contestare decorre dalla data in cui CONSOB riceve gli esiti ispettivi (14.03.2016) e non dalla data di redazione del rapporto della Banca d'Italia; (b) la competenza di CONSOB sulle violazioni contestate perché attinenti a obblighi di organizzazione, trasparenza e correttezza nell'erogazione di servizi di investimento che disciplinano «aspetti specifici» incompatibili con la disciplina generale sulle pratiche commerciali scorrette (criterio di incompatibilità indicato dalla CGUE); (c) l'inidoneità a ritenere perentorio il termine regolamentare (200 giorni) per la conclusione del procedimento sanzionatorio, atteso che le procedure sanzionatorie sono regolate dalla legge n.689/1981 e che i termini regolamentari hanno funzione sollecitatoria/organizzativa; (d) l'irrilevanza applicativa della retroattività in mitius richiesta dai ricorrenti, poiché le sanzioni contestate non sono state ritenute di natura penale/afflittiva e non sussisteva obbligo inderogabile di applicare retroattivamente il regime più favorevole; (e) la correttezza della valutazione probatoria effettuata in merito alle violazioni omissive di carattere organizzativo, con possibile utilizzo di presunzioni e onere a carico dei ricorrenti di provare l'assenza di colpevolezza. Spese compensate per la parte relativa al decesso; nel resto liquidate secondo soccombenza.

Norme richiamate

• d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  art. 21, comma 1, lett. a) e d); art. 21, comma 1-bis; art. 190; art. 195

  Le norme del T.U.F. disciplinano obblighi specifici degli intermediari finanziari (appropriatezza, informativa, conflitti d'interesse). Le violazioni di tali obblighi rientrano nella competenza sanzionatoria della CONSOB; il dies a quo per la contestazione decorre da quando CONSOB è in grado di conoscere i risultati ispettivi (non dalla data di redazione del rapporto da parte dell'Autorità ispettante diversa).

• d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (Codice del Consumo)

  art. 19, comma 3; art. 20; art. 27, comma 1-bis

  L'art.19(3) prevede che disposizioni di settore prevalgano se disciplinano aspetti specifici incompatibili. L'art.27(1-bis) attribuisce all'AGCM la tutela contro le pratiche commerciali scorrette, ma la competenza è esclusiva dell'AGCM solo quando la disciplina di settore non sia incompatibile con la disciplina generale; qui CONSOB resta competente per aspetti organizzativi e obblighi specifici del T.U.F.

• Regolamento Congiunto Banca d'Italia - CONSOB 29.10.2007

  Richiama obblighi di organizzazione e rapporti con la clientela e viene utilizzato dalla CONSOB per contestare carenze organizzative e di controllo che non sono riconducibili alle pratiche commerciali scorrette generali.

• Regolamento CONSOB n. 16190 del 29.10.2007 (Regolamento Intermediari)

  Contiene regole operative su informativa, rendicontazione, valutazione di appropriatezza e incentivi; la violazione costituisce illecito amministrativo sanzionabile da CONSOB e caratterizza aspetti specifici incompatibili con la disciplina generale sulle PCS.

• legge 24 novembre 1981, n. 689

  art. 7; art. 14 (richiamati nel testo)

  La disciplina procedimentale delle sanzioni amministrative è regolata dalla legge n.689/1981; i termini regolamentari non possono derogare ai principi fondamentali di tale legge e i termini stabiliti da regolamenti hanno natura sollecitatoria, non perentoria, quando contrastino con tale legge.

• legge 7 agosto 1990, n. 241

  art. 21-octies (richiamato nel testo)

  Prevede che, per i provvedimenti di natura vincolata, la violazione di norme sul procedimento non annulli il provvedimento se il contenuto non poteva essere diverso; applicata a delibere sanzionatorie CONSOB per escludere l'illegittimità per mero superamento di termini procedimentali.

• legge 28 dicembre 2005, n. 262

  Ha previsto deleghe per disciplinare l'applicazione dei principi procedurali nelle sanzioni di settore e ha consentito ad autorità regolatorie di adottare regolamenti procedurali (ma senza conferire perentorietà ai termini in contrasto con la legge 689/1981).

• d.lgs. 12 maggio 2015, n. 72

  art. 5, comma 4; art. 6, comma 2 (richiamati)

  Ha modificato talune disposizioni del T.U.F. (es.: ambito soggettivo delle sanzioni); la Corte ha ritenuto che l'intervento normativo intertemporale non impone l'applicazione retroattiva in mitius quando la natura della sanzione e il quadro normativo non lo richiedono.

• Regolamento CONSOB n. 18750 del 19.12.2013

  art. 4, comma 2 (termine di 200 giorni per la conclusione del procedimento)

  Il termine regolamentare di 200 giorni ha funzione organizzativa/sollecitatoria e non perentoria secondo la Corte, non invalidando automaticamente il provvedimento conclusivo se oltrepassato.

Massime di principio

• Quando l'attività ispettiva è svolta da un'autorità diversa da quella che irroga la sanzione, il termine per la contestazione decorre dal momento in cui l'autorità sanzionante riceve e può apprezzare le risultanze ispettive, non dalla data di redazione del rapporto dell'organo ispettante.
• Per valutare la competenza tra autorità di settore (es. CONSOB) e AGCM su condotte che possono ricadere sia nel diritto di settore sia nelle pratiche commerciali scorrette, occorre verificare l'incompatibilità normativa: la disciplina di settore prevale solo se impone obblighi specifici, senza margini di applicazione, incompatibili con la disciplina generale sulle PCS (criterio CJEU).
• I termini stabiliti da regolamenti interni di autorità di vigilanza per la conclusione dei procedimenti sanzionatori hanno principalmente funzione organizzativa e non assumono automaticamente carattere perentorio con conseguente invalida automatica del provvedimento finale; il procedimento sanzionatorio resta ancorato alla legge sulle sanzioni amministrative (l. 689/1981).
• La regola della retroattività della legge più favorevole (lex mitior) non è automatica nelle sanzioni amministrative: va valutata la natura della sanzione (se 'afflittiva' o assimilabile alla penale) e il quadro normativo; il giudice può ritenere legittima la non applicazione retroattiva se la sanzione non è di natura penale/afflittiva o se la deroga è ragionevole.
• Negli illeciti omissivi di natura organizzativa (illeciti di mera trasgressione) è possibile che la prova della violazione emerga per presunzioni inerenti alla funzione organizzativa: una volta accertata l'esistenza dell'illecito omissivo, l'onere di provare l'assenza di colpa può gravare sull'interessato, ferma restando l'obbligatorietà del rispetto del principio secondo cui l'Autorità deve fornire prove sufficienti a dimostrare la responsabilità.