Sentenza n. 409/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di un procedimento in itinere per l’autorizzazione di un impianto eolico da realizzare anche su terreni interessati da un impianto agrivoltaico autorizzato mediante Procedura Abilitativa Semplificata, ha impugnato il provvedimento comunale del 3 dicembre 2024 con cui era stata respinta l’istanza di annullamento in autotutela della PAS. Ha inoltre chiesto l’accertamento dell’inefficacia o invalidità del titolo abilitativo formatosi sulla PAS e la condanna del Comune ad adottare i conseguenti provvedimenti. La ricorrente sosteneva, in particolare, che il titolo fosse inesistente o nullo, ovvero illegittimo, per asserite false dichiarazioni sulla disponibilità delle aree e sulla conformità urbanistica, per l’assenza dei requisiti dell’impianto agrivoltaico e per la mancanza degli elaborati tecnici di connessione alla rete. Il Comune e la controinteressata hanno eccepito l’irricevibilità e l’inammissibilità del ricorso, rilevando che il titolo si era formato nel 2023 attraverso un procedimento istruito, il parere favorevole comunale, la conferenza di servizi decisoria e la pubblicazione dell’avviso sul BUR Marche, dalla quale decorrevano i termini di impugnazione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso irricevibile e inammissibile. Il titolo abilitativo non era inesistente: la PAS era stata preceduta da un’istruttoria formale, da un parere comunale favorevole, dall’acquisizione del nulla osta idrogeologico e da una conferenza di servizi decisoria che aveva riconosciuto la realizzabilità dell’impianto, con successiva pubblicazione dell’avviso sul BUR. Eventuali irregolarità della procedura avrebbero potuto integrare vizi di legittimità, e non nullità o inesistenza, e avrebbero dovuto essere dedotte mediante tempestiva impugnazione. Ai sensi dell’art. 6, comma 7-bis, d.lgs. 28/2011, dalla pubblicazione dell’avviso decorrevano i termini per impugnare; la ricorrente, invece, aveva agito oltre diciotto mesi dopo tale pubblicazione. Il Collegio ha inoltre escluso l’esistenza di un obbligo generale del Comune di riesaminare, su istanza del privato, un titolo ormai divenuto inoppugnabile. L’autotutela doverosa è configurabile solo in casi eccezionali, previsti espressamente dalla legge o giustificati da conclamate e rilevanti esigenze di equità e giustizia, non ravvisate nel caso concreto. Il successivo provvedimento comunale non costituiva una conferma propria della PAS, idonea a riaprire i termini di impugnazione, ma una risposta collaborativa e deflattiva all’istanza privata. Nel merito, il TAR ha comunque rilevato che non emergevano false dichiarazioni: la disponibilità delle aree risultava fondata su contratto di affitto e assenso della proprietaria; la conformità urbanistica era stata autonomamente valutata dal Comune e dalla conferenza di servizi; la natura agrivoltaica risultava espressamente riconosciuta e pubblicizzata; gli elaborati tecnici di connessione erano presenti nella relazione progettuale. Le domande di accertamento, declaratoria e condanna sono state dichiarate inammissibili in quanto collegate all’impugnazione tardiva. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore di ciascuna parte resistente costituita, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  Dal giorno della pubblicazione ai sensi del primo periodo decorrono i termini di impugnazione previsti dalla legge

  La PAS si inserisce in una sequenza procedimentale tipizzata; quando l’amministrazione svolge un’istruttoria e interviene una conferenza di servizi decisoria con esito favorevole, il titolo esiste e i suoi eventuali vizi devono essere fatti valere mediante tempestiva impugnazione. La pubblicazione dell’avviso fa decorrere i termini per impugnare.

• art. 6, comma 7-bis, d.lgs. 28/2011

  Dal giorno della pubblicazione ai sensi del primo periodo decorrono i termini di impugnazione previsti dalla legge

  La pubblicazione dell’avviso relativo alla PAS costituisce il momento dal quale decorrono i termini decadenziali di impugnazione del titolo.

• art. 6, comma 4, d.lgs. 28/2011

  La formazione puramente tacita dell’assenso può assumere rilievo ai fini della configurabilità di forme atipiche di autotutela, ma tale ipotesi non ricorre quando l’amministrazione abbia svolto attività istruttoria ed espresso valutazioni favorevoli.

• art. 6, comma 2, d.lgs. 28/2011

  La documentazione tecnica relativa alla connessione alla rete deve essere prodotta nell’ambito della PAS; l’eventuale incompletezza della documentazione può integrare un vizio di legittimità, ma non dimostra di per sé l’inesistenza del titolo.

• art. 19, comma 6-ter, l. 241/1990

  La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili

  La disciplina delle SCIA non è automaticamente sovrapponibile alla PAS disciplinata dall’art. 6 d.lgs. 28/2011, soprattutto quando nella PAS siano intervenuti atti espressi di istruttoria e assenso.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità richiede un vizio radicale, quale la mancanza di elementi essenziali o il difetto assoluto di attribuzione; la violazione delle regole procedimentali o sostanziali sulla formazione del titolo conduce, di regola, all’illegittimità annullabile e non all’inesistenza.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I doveri di collaborazione e buona fede impongono all’amministrazione di rispondere alle istanze e fornire chiarimenti, ma tale risposta non riapre i termini per contestare atti ormai divenuti inoppugnabili e non trasforma il diniego di autotutela in una nuova conferma impugnabile del titolo.

Massime di principio

• Quando una Procedura Abilitativa Semplificata è preceduta da un’istruttoria amministrativa, da atti espressi di assenso e da una conferenza di servizi decisoria favorevole, il titolo abilitativo deve considerarsi esistente; eventuali violazioni procedimentali o sostanziali incidono sulla legittimità del titolo, ma non ne determinano automaticamente la nullità o l’inesistenza.
• Ai sensi dell’art. 6, comma 7-bis, d.lgs. 28/2011, la pubblicazione dell’avviso relativo alla PAS fa decorrere i termini decadenziali per l’impugnazione del titolo e degli atti della relativa sequenza procedimentale, quando l’avviso contiene gli elementi essenziali per individuare l’intervento e la sua possibile lesività.
• Non sussiste, in via generale, un obbligo dell’amministrazione di pronunciarsi favorevolmente su un’istanza privata di autotutela diretta contro un titolo ormai divenuto inoppugnabile; l’autotutela doverosa è configurabile soltanto in presenza di un’espressa previsione legislativa o di conclamate e rilevanti esigenze di equità e giustizia.
• La risposta dell’amministrazione a un’istanza di riesame, anche quando esamini nel merito le contestazioni del privato, non costituisce una conferma propria dell’atto originario e non riapre i termini per la sua impugnazione, se la risposta è resa nell’ambito dei doveri di collaborazione e buona fede.
• La contestazione della disponibilità delle aree, della conformità urbanistica, della natura agrivoltaica dell’intervento o della completezza degli elaborati tecnici, quando l’amministrazione abbia esaminato tali profili e adottato atti favorevoli, configura eventualmente un vizio di legittimità da far valere tempestivamente contro il titolo, non una falsa dichiarazione o un vizio radicale idoneo a fondare un’autotutela doverosa.
• L’impugnazione tardiva del titolo abilitativo comporta l’irricevibilità della domanda di annullamento e l’inammissibilità delle domande di accertamento, declaratoria e condanna strumentalmente collegate alla rimozione del medesimo titolo.

Come è indicizzato