Sentenza n. 10601/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato gli atti statali e regionali attuativi del meccanismo di payback relativo al superamento dei tetti di spesa sanitaria per gli anni 2015-2018. Con il primo motivo ha dedotto l'illegittimità derivata degli atti per incostituzionalità della disciplina, prospettando la violazione degli artt. 3, 23 e 53 Cost. e sostenendo che l'obbligo di ripiano costituisse un tributo o una prestazione patrimoniale imposta determinata senza considerare i costi sostenuti dalle imprese. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione del diritto dell'Unione europea, degli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, dei principi di uguaglianza, parità di trattamento, non discriminazione e libertà d'impresa, nonché del principio di neutralità dell'IVA. Con il terzo motivo ha contestato la fissazione tardiva e retroattiva dei tetti regionali, deducendo la violazione dell'art. 17, comma 1, lett. c), del d.l. n. 98/2011, dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, dei principi di legittimo affidamento, certezza del diritto, buona fede e dei principi applicabili ai contratti pubblici. Con il quarto motivo ha censurato il decreto assessoriale della Regione Siciliana per vizi propri e derivati, difetto di trasparenza, istruttoria e motivazione, contestando i dati contabili utilizzati per quantificare il ripiano. Le amministrazioni statali hanno eccepito, tra l'altro, il difetto di legittimazione passiva della Conferenza Stato-Regioni, l'inammissibilità per mancata lesione immediata degli atti statali, il difetto di giurisdizione sulle censure relative all'atto regionale e l'infondatezza del ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di legittimazione passiva della Conferenza Stato-Regioni, ritenendo che nell'ambito della Conferenza fosse stato raggiunto l'Accordo del 7 novembre 2019 impugnato dalla ricorrente. Nel merito, ha respinto le censure rivolte agli atti statali. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto il meccanismo di payback ragionevole e proporzionato, funzionale al contenimento della spesa sanitaria e qualificabile come contributo solidaristico, non come tributo. La disciplina individua per legge i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di ripiano e i criteri di partecipazione, rispettando quindi la riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. Il sistema non è stato ritenuto discriminatorio né lesivo della libertà d'impresa o della concorrenza, poiché grava sulle imprese in proporzione al fatturato e opera esternamente rispetto alle singole gare e ai relativi contratti, senza modificare quantità o prezzi delle forniture. È stata esclusa anche la retroattività sostanziale: l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano era conoscibile fin dal 2015, mentre gli atti del 2019 e del 2022 hanno reso operative procedure già previste dalla legge. Non è stata ravvisata lesione del legittimo affidamento, poiché l'alea economica era conoscibile dagli operatori diligenti. La censura sulla neutralità dell'IVA è stata respinta, poiché l'art. 9, comma 1, del d.l. n. 34/2023 consente alle imprese di portare in detrazione l'IVA scorporata dagli importi versati a titolo di payback. Il quarto motivo, relativo al decreto assessoriale siciliano, è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo il TAR, l'attività regionale è meramente vincolata, tecnica e contabile: la Regione verifica i dati, individua le imprese e applica percentuali e criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali, senza esercitare potere autoritativo o discrezionale. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo del dovuto e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici da parte del Servizio sanitario nazionale e ha originariamente posto il relativo superamento a carico della Regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015

  Disciplina il payback dei dispositivi medici, individuando soggetti obbligati, percentuali di ripiano, criterio proporzionale basato sul fatturato e procedura di attuazione; per gli anni 2015-2018 attribuisce alle Regioni il compito di individuare le imprese e imporre il pagamento sulla base della certificazione statale.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Ha precisato che il superamento del tetto è rilevato sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell'IVA e ha disciplinato i termini della relativa dichiarazione ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, rendendo operative, per il quadriennio 2015-2018, le procedure regionali di individuazione delle aziende soggette al ripiano.

• art. 9, comma 1, d.l. n. 34/2023

  Consente alle aziende di detrarre l'IVA, previamente scorporata, dagli importi versati alle Regioni a titolo di payback, escludendo la violazione della neutralità dell'imposta.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia devoluta per difetto di giurisdizione, entro il termine perentorio indicato dal giudice amministrativo.

• art. 133 c.p.a.

  È richiamato nel ragionamento sul riparto, per escludere che la controversia rientri in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, diretto al contenimento della spesa sanitaria e al finanziamento uniforme dei livelli essenziali di assistenza; non integra un tributo e non viola, per ciò solo, i principi di uguaglianza, capacità contributiva e libertà d'impresa.
• La disciplina del payback rispetta la riserva di legge quando individua direttamente i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di ripiano e il criterio di calcolo basato sull'incidenza del fatturato dell'impresa sulla spesa regionale per dispositivi medici.
• La determinazione nel 2019 o nel 2022 dei tetti regionali e delle modalità operative di ripiano riferite agli anni 2015-2018 non configura retroattività sostanziale quando l'obbligo di concorrere al ripiano e i suoi criteri essenziali erano già previsti dalla legge vigente al momento delle forniture e delle gare.
• Il payback opera esternamente ai singoli contratti pubblici di fornitura: non modifica quantità, prezzi o risultati delle gare, ma incide successivamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori, sicché non altera di per sé l'affidamento contrattuale degli operatori.
• Quando la Regione, nell'attuazione del payback, si limita a verificare dati contabili, individuare le imprese e applicare criteri e percentuali già stabiliti dalla legge e dagli atti statali, senza margini di discrezionalità, la controversia sul corretto calcolo dell'importo riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e spetta alla giurisdizione ordinaria.
• Le censure relative alla quantificazione del dovuto nel provvedimento regionale attuativo del payback non appartengono alla giurisdizione amministrativa se l'atto regionale è una mera ricognizione tecnico-contabile priva di esercizio di potere autoritativo; resta invece devoluta al giudice amministrativo la contestazione degli atti statali di fissazione del tetto e certificazione dello sforamento, nei limiti della relativa impugnazione.

Come è indicizzato