Sentenza del 26/04/2018 n. 87 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

La Regione Veneto ha impugnato alcune disposizioni della legge n. 232 del 2016 sul diritto allo studio universitario. In particolare, ha contestato: l'obbligo di istituire un unico ente regionale per l'erogazione dei servizi di diritto allo studio; la previsione del mero parere, anziché dell'intesa, della Conferenza Stato-Regioni per determinare i fabbisogni finanziari regionali ai fini del riparto del fondo statale; e l'affidamento alla Fondazione Articolo 34 dell'erogazione di borse di studio nazionali con il solo coinvolgimento consultivo delle Regioni. Secondo la ricorrente, tali disposizioni invadevano la competenza regionale in materia di organizzazione amministrativa e diritto allo studio, violavano l'autonomia finanziaria regionale e il principio di leale collaborazione.

La decisione

La Corte costituzionale ha accolto tutte le questioni esaminate. Ha dichiarato illegittimi i commi 269, 270 e 272 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016, ritenendo incostituzionale l'imposizione statale di un modello organizzativo puntuale e permanente, consistente nell'obbligo di creare un unico ente regionale. Ha chiarito che tale prescrizione non costituiva un semplice principio di coordinamento della finanza pubblica, perché non fissava obiettivi generali di risparmio lasciando autonomia alle Regioni, ma imponeva direttamente lo strumento organizzativo da adottare. Ha inoltre dichiarato illegittimo il comma 271 nella parte in cui prevedeva il mero parere della Conferenza Stato-Regioni: per la determinazione dei fabbisogni regionali collegata al riparto del fondo per le borse di studio era necessaria un'intesa. Infine, ha dichiarato illegittimo il comma 275 nella parte in cui prevedeva soltanto l'audizione della Conferenza Stato-Regioni per il bando delle borse nazionali, stabilendo che occorreva l'intesa. Le ulteriori censure sono state assorbite o riservate a decisioni separate.

Norme richiamate

• Costituzione, art. 117, terzo comma

  Lo Stato può dettare principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, ma non può imporre alle Regioni una disciplina organizzativa dettagliata e permanente, privandole di ogni reale margine decisionale.

• Costituzione, art. 117, quarto comma

  L'organizzazione amministrativa regionale e il diritto allo studio rientrano nella sfera di competenza regionale residuale, salvo i limiti derivanti da specifiche competenze statali costituzionalmente legittime.

• Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera m)

  "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale"

  La competenza statale sui livelli essenziali consente di definire prestazioni e standard minimi uniformi, ma non di stabilire direttamente l'assetto organizzativo e gestionale degli enti regionali che erogano tali prestazioni.

• Costituzione, art. 119

  L'autonomia finanziaria regionale non può essere compressa mediante norme statali che impongano uno specifico modello organizzativo senza fissare soltanto obiettivi complessivi e senza lasciare libertà di allocazione delle risorse.

• Costituzione, artt. 5 e 120

  Il principio di leale collaborazione richiede un adeguato coinvolgimento delle Regioni quando l'intervento statale incide su materie intrecciate con competenze regionali; in questi casi l'intesa è normalmente lo strumento appropriato, mentre il semplice parere può essere insufficiente.

• Decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 68, art. 3, comma 2

  "ferma restando la competenza esclusiva dello Stato in materia di determinazione dei LEP [...] le regioni esercitano la competenza esclusiva in materia di diritto allo studio"

  Lo Stato determina i livelli essenziali delle prestazioni, mentre le Regioni disciplinano e attivano gli interventi concreti per garantire il diritto allo studio, comprese le borse di studio.

• Decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 68, art. 7, comma 7

  Il riparto del fondo integrativo statale per le borse di studio deve avvenire d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni; la determinazione dei fabbisogni regionali, essendo prodromica al riparto, deve rispettare lo stesso livello di coinvolgimento.

• Legge 11 dicembre 2016, n. 232, art. 1, commi 269, 270 e 272

  "ciascuna regione razionalizza l'organizzazione degli enti erogatori [...] mediante l'istituzione [...] di un unico ente erogatore"

  Le disposizioni sono state dichiarate incostituzionali perché trasformavano una finalità generica di razionalizzazione in un obbligo rigido di accorpamento, senza dimostrare un obiettivo specifico di riduzione dei costi e senza lasciare alternative organizzative alle Regioni.

• Legge 11 dicembre 2016, n. 232, art. 1, comma 271

  È illegittima la previsione del mero parere della Conferenza Stato-Regioni per determinare i fabbisogni finanziari regionali; la disposizione deve prevedere l'intesa.

• Legge 11 dicembre 2016, n. 232, art. 1, comma 275

  L'affidamento diretto a un soggetto nazionale dell'erogazione di borse di studio in una materia regionale configura una chiamata in sussidiarietà; tale intervento è legittimo solo con un adeguato coinvolgimento regionale, nella forma dell'intesa.

Massime di principio

• L'autoqualificazione di una norma come principio di coordinamento della finanza pubblica non è decisiva: conta il contenuto effettivo della disciplina. Una norma statale che impone direttamente una struttura organizzativa determinata è normalmente una norma di dettaglio, non un principio.
• Lo Stato può fissare obiettivi complessivi di contenimento della spesa e lasciare alle Regioni la scelta degli strumenti; non può imporre un unico modello organizzativo salvo una giustificazione costituzionale particolarmente solida e, nei casi di intreccio di competenze, un adeguato coinvolgimento regionale.
• La competenza statale sui livelli essenziali delle prestazioni consente di stabilire prestazioni, requisiti e standard minimi uniformi, ma non si estende automaticamente alla scelta degli enti, delle strutture o delle modalità gestionali regionali.
• Quando la determinazione dei fabbisogni finanziari o il riparto di fondi statali incidono su una materia regionale, il coinvolgimento delle Regioni deve essere effettivo. Se la decisione è strettamente collegata alla gestione del fondo, il mero parere può non bastare e può essere necessaria un'intesa.
• La gestione statale diretta di prestazioni o finanziamenti in materia regionale può essere ammessa come chiamata in sussidiarietà solo in presenza di esigenze di uniformità adeguatamente motivate e nel rispetto della leale collaborazione, normalmente mediante intesa.
• Una disciplina transitoria non è automaticamente legittima: deve avere effetti realmente limitati nel tempo e non può eludere le garanzie costituzionali di autonomia regionale.
• In situazioni analoghe occorre distinguere tra la definizione nazionale del diritto o dello standard minimo, che può spettare allo Stato, e l'organizzazione concreta dei servizi, che resta normalmente regionale.