Corte di giustizia, Sentenza C-471/23

Rettifica finanziaria, beneficiario e diritti procedurali nei progetti finanziati dai fondi SIE

La pronuncia, resa in due cause riunite su rinvio del Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa bulgara), riguarda l'interpretazione del regolamento (UE) n. 1303/2013 in materia di fondi strutturali e di investimento europei, nonché delle garanzie procedurali previste dalla Carta dei diritti fondamentali. Il contenzioso nasce da decisioni nazionali di rettifica finanziaria adottate in seguito a presunte irregolarità commesse nell'aggiudicazione di appalti pubblici nell'ambito di progetti cofinanziati da fondi dell'Unione.

Contesto normativo rilevante

La Corte richiama, in particolare, l'articolo 2, punti 10, 36 e 37, del regolamento n. 1303/2013. Il punto 10 definisce il "beneficiario" come l'organismo pubblico o privato, o la persona fisica, responsabile dell'avvio o dell'avvio e dell'attuazione delle operazioni; per gli aiuti di Stato il beneficiario è, di regola, l'organismo che riceve l'aiuto. Il punto 36 definisce l'"irregolarità" come una violazione del diritto dell'Unione o nazionale relativa alla sua applicazione, derivante da un'azione o omissione di un operatore economico che può arrecare pregiudizio al bilancio dell'Unione. L'articolo 143 disciplina le rettifiche finanziarie effettuate dagli Stati membri.

Sul versante dei diritti fondamentali, sono in rilievo gli articoli 41 e 47 della Carta. La Corte precisa che l'articolo 41 si rivolge alle istituzioni, organi e organismi dell'Unione, ma i principi di buona amministrazione e di contraddittorio operano anche quando uno Stato membro attua il diritto dell'Unione.

Fatti essenziali delle cause principali

Nella causa C-471/23, il comune di Veliko Tarnovo aveva concluso un accordo di partenariato con un'azienda municipale per l'attuazione di un progetto nel programma operativo "Regioni in crescita" 2014-2020. Il contratto amministrativo prevedeva che una parte della sovvenzione costituisse un aiuto di Stato e che il beneficiario rispondesse dei rischi del progetto, comprese eventuali rettifiche finanziarie. Dopo una presunta irregolarità nella procedura di appalto, l'autorità di gestione ha adottato una rettifica finanziaria nei confronti del comune, pur imputando la violazione all'azienda municipale.

Nella causa C-477/23, più comuni avevano presentato un progetto comune nel programma operativo "Ambiente" 2014-2020, con il comune di Pazardzhik designato come capofila e con il comune di Belovo incaricato dell'appalto oggetto della contestazione. Anche in questo caso la rettifica finanziaria è stata formalmente adottata nei confronti del comune capofila, benché l'irregolarità fosse attribuita al comune di Belovo.

Prima questione: nozione di "beneficiario"

La Corte afferma che la nozione di beneficiario dell'articolo 2, punto 10, non è limitata al solo destinatario dell'aiuto di Stato né, nelle operazioni in partenariato, al solo capofila.

La disposizione contiene una regola generale: beneficiario è l'organismo responsabile dell'avvio o dell'avvio e dell'attuazione dell'operazione. Le lettere a) e b) introducono precisazioni per i casi di aiuti di Stato e di strumenti finanziari, ma non impongono che tutti i requisiti si cumulino. Ne consegue che possono coesistere più beneficiari per la stessa operazione.

La Corte sottolinea che spetta agli Stati membri, nell'ambito della gestione concorrente, organizzare l'attuazione dei programmi e individuare i soggetti responsabili. Ne deriva che un organismo può essere beneficiario anche se non riceve direttamente l'aiuto di Stato e anche se non ha sottoscritto il contratto di sovvenzione come capofila.

Seconda, terza, quarta e quinta questione: destinatario della rettifica e responsabilità

La Corte ricorda che l'irregolarità ex articolo 2, punto 36, consiste in una violazione del diritto UE o nazionale commessa da un operatore economico nell'attuazione dei fondi SIE, con possibile danno al bilancio dell'Unione. Tuttavia, il regolamento n. 1303/2013 non disciplina in modo specifico chi debba essere il destinatario dell'atto di rettifica finanziaria.

Da ciò la Corte trae due conseguenze:

• la rettifica può essere chiesta anche a un soggetto diverso da quello che ha materialmente commesso l'irregolarità;
• la disciplina della responsabilità finanziaria è rimessa al diritto nazionale e agli impegni contrattuali assunti tra i partecipanti all'operazione.

Pertanto, il diritto dell'Unione non osta, in linea di principio, a una responsabilità solidale, a una ripartizione contrattuale del rischio o a un addebito esclusivo all'autore dell'irregolarità. Tuttavia, il principio di certezza del diritto impone che i soggetti finanziariamente responsabili possano sapere in anticipo che, in caso di irregolarità, potranno essere chiamati a rispondere verso l'autorità di gestione.

Sesta questione: partecipazione al procedimento e tutela giurisdizionale

La Corte riconosce che, quando un'autorità nazionale adotta una rettifica finanziaria nell'ambito dell'attuazione del diritto dell'Unione, devono essere rispettati i principi di buona amministrazione, i diritti della difesa e il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva. Il contraddittorio deve essere garantito a chi subisce direttamente gli effetti della decisione.

Se l'operatore che ha commesso l'irregolarità non è finanziariamente responsabile verso l'autorità di gestione, la mancata partecipazione al procedimento amministrativo e al ricorso non viola il diritto dell'Unione, perché gli effetti della rettifica colpiscono il soggetto finanziariamente obbligato. Se invece l'operatore autore dell'irregolarità è anche finanziariamente responsabile verso l'autorità di gestione, esso deve poter partecipare sia alla fase amministrativa sia al giudizio di impugnazione.

La Corte aggiunge che un eventuale rimedio civile di regresso previsto dall'accordo di partenariato non è sufficiente a sostituire queste garanzie, perché non consente di contestare la decisione di rettifica che incide direttamente sulla sfera giuridica del soggetto responsabile.

Dispositivo

La Corte decide che:

• l'articolo 2, punto 10, del regolamento n. 1303/2013 consente di qualificare come beneficiario anche un soggetto responsabile dell'avvio o dell'avvio e dell'attuazione dell'operazione, pur se non destinatario dell'aiuto o non capofila;
• gli articoli 2, punti 36 e 37, non ostano a che la rettifica finanziaria sia rivolta a un soggetto diverso dall'autore dell'irregolarità e a che la responsabilità sia regolata dal diritto nazionale e dai contratti, purché ciò sia prevedibile;
• i principi di buona amministrazione, di difesa e l'articolo 47 della Carta ostano a escludere dalla partecipazione procedurale e giurisdizionale l'operatore che ha commesso l'irregolarità quando egli sia finanziariamente responsabile verso l'autorità di gestione.