Corte di giustizia, Sentenza C-154/23

Mancata trasposizione della direttiva (UE) 2019/1937 da parte della Repubblica di Estonia

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento promosso dalla Commissione europea contro la Repubblica di Estonia per la mancata adozione e comunicazione delle misure nazionali di recepimento della direttiva (UE) 2019/1937 sulla protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione. La causa è stata decisa dalla Sesta Sezione, nell’ambito degli articoli 258 e 260, paragrafo 3, TFUE.

Fatti e procedimento precontenzioso

La Commissione ha inviato una lettera di diffida il 27 gennaio 2022 e, non avendo ricevuto la comunicazione delle misure di trasposizione, ha emesso un parere motivato il 15 luglio 2022, fissando un termine di due mesi. L’Estonia ha riconosciuto l’esistenza del ritardo e ha informato la Commissione dello stato dell’iter legislativo, ma alla scadenza del termine non aveva ancora adottato né comunicato le misure di recepimento.

Normativa rilevante

La direttiva 2019/1937 mira, ai sensi dell’articolo 1 e dei considerando 1 e 4, a rafforzare l’applicazione del diritto dell’Unione mediante norme minime comuni di protezione degli informatori. L’articolo 26, paragrafo 1, imponeva agli Stati membri di recepire la direttiva entro il 17 dicembre 2021; il paragrafo 3 richiedeva inoltre un riferimento espresso alla direttiva negli atti nazionali e la loro immediata comunicazione alla Commissione. In tema di sanzioni pecuniarie, la Corte richiama l’articolo 260, paragrafo 3, TFUE e la comunicazione della Commissione 2023/C 2/01 sulle sanzioni nei procedimenti d’infrazione.

Accertamento dell’inadempimento

La Corte ricorda che la sussistenza dell’inadempimento va valutata alla scadenza del termine fissato nel parere motivato e che i mutamenti successivi non sono rilevanti. Osserva inoltre che, quando una direttiva richiede un riferimento espresso negli atti di recepimento, è comunque necessario un atto positivo di trasposizione. Poiché l’Estonia non aveva adottato né comunicato le misure necessarie entro il termine, la Corte accerta l’inadempimento degli obblighi derivanti dall’articolo 26, paragrafi 1 e 3, della direttiva.

Applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE

La Corte ritiene che l’inadempimento contestato rientri nell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, poiché riguarda la mancata comunicazione delle misure di attuazione di una direttiva adottata secondo la procedura legislativa. Ribadisce che il meccanismo serve a sollecitare una rapida cessazione dell’inadempimento e a semplificare l’irrogazione delle sanzioni pecuniarie.

Valutazione delle sanzioni pecuniarie

La Corte considera opportuno imporre una somma forfettaria, poiché l’inadempimento era già significativo e persistente e la prevenzione di future violazioni richiedeva un effetto dissuasivo. Ritiene inoltre che una penalità giornaliera sia appropriata solo se l’inadempimento persiste fino alla data della sentenza; nella fattispecie, ciò è confermato alla chiusura della fase scritta, con possibilità di comminarla solo se l’inadempimento continuerà alla pronuncia.

Criteri di quantificazione e rifiuto dell’automatismo

La Corte precisa che, sebbene le comunicazioni della Commissione contribuiscano alla trasparenza e prevedibilità, non vincolano la Corte. Contesta l’applicazione automatica di un coefficiente di gravità pari a 10 per tutte le mancate trasposizioni: tale automatismo impedisce di adattare la sanzione alle circostanze concrete e alle conseguenze della violazione sugli interessi pubblici e privati. Pur riconoscendo che la direttiva 2019/1937 è uno strumento essenziale per proteggere gli informatori e prevenire danni in settori sensibili, la Corte afferma che la sanzione deve rimanere proporzionata.

Elementi considerati nel caso concreto

La Corte osserva che l’Estonia aveva segnalato l’esistenza di alcune norme settoriali interne a tutela degli informatori, ma tali norme erano frammentarie e non costituivano un recepimento completo e preciso della direttiva, né risultavano notificate con riferimento espresso alla direttiva stessa. Quanto alla durata, l’inadempimento decorre dal 17 dicembre 2021 e perdura da tre anni al momento dell’esame dei fatti. Quanto alla capacità finanziaria, la Corte non accoglie il metodo della Commissione fondato anche sulla popolazione e considera il PIL medio degli ultimi tre anni come parametro pertinente.

Dispositivo

La Corte dichiara che la Repubblica di Estonia è venuta meno agli obblighi derivanti dall’articolo 26, paragrafi 1 e 3, della direttiva 2019/1937. La condanna altresì al pagamento di una somma forfettaria di EUR 500000 e, qualora l’inadempimento persista alla data della sentenza, di una penalità giornaliera di EUR 1500 fino alla cessazione dell’inadempimento. La Repubblica di Estonia è inoltre condannata alle spese.

Principio affermato

In materia di mancata trasposizione di una direttiva adottata secondo la procedura legislativa, la Corte può irrogare, ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, sia una somma forfettaria sia una penalità giornaliera, purché la sanzione sia proporzionata e calibrata sulle circostanze concrete; non è invece consentita l’applicazione automatica e uniforme di un coefficiente di gravità fisso a tutte le ipotesi di mancata comunicazione delle misure nazionali di recepimento.