Sentenza n. 2603/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza sindacale adottata ai sensi dell’art. 54, comma 4, d.lgs. 267/2000, con la quale i comproprietari della strada privata erano obbligati a consentire, in determinati orari e con modalità pedonali o per i mezzi di soccorso, l’accesso alla scuola attraverso il cancello esistente. La strada e il cancello erano stati oggetto di un lungo contenzioso civile, culminato nella sentenza della Corte d’Appello di Napoli n. 2050/2024, che aveva accertato l’insussistenza della servitù di pubblico transito e condannato il Comune a chiudere il cancello, oltre a rimuovere opere di scarico e fognarie. La ricorrente ha dedotto: sviamento di potere e violazione del giudicato civile; carenza dei presupposti di contingibilità e urgenza, poiché la situazione era nota almeno dal 1998; mancata dimostrazione dell’assenza di strumenti ordinari alternativi; improprio ricorso al potere extra ordinem per una problematica di organizzazione della viabilità e della sicurezza scolastica; insussistenza di un pericolo attuale, anche perché la scuola disponeva di un ulteriore accesso dalla via pubblica. Il Comune ha sostenuto la necessità del varco quale seconda uscita di sicurezza e accesso per i mezzi di soccorso, richiamando la normativa antincendio e la necessità di garantire la prosecuzione dell’attività scolastica. L’istituto scolastico ha eccepito la propria carenza di legittimazione passiva, ma il TAR lo ha qualificato come controinteressato.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di carenza di legittimazione passiva della scuola, ritenendo sussistenti sia l’elemento formale, dato dalla sua espressa menzione nell’ordinanza, sia quello sostanziale, costituito dall’interesse al mantenimento dell’atto e alla continuità dell’attività scolastica. Nel merito, ha accolto il ricorso e annullato l’ordinanza. Il potere sindacale di cui all’art. 54, comma 4, d.lgs. 267/2000 è extra ordinem, atipico e residuale: richiede un pericolo effettivo, grave, imminente e non fronteggiabile con strumenti ordinari, nonché adeguata istruttoria, congrua motivazione, provvisorietà, temporaneità e proporzionalità della misura. Nel caso concreto il Comune non aveva specificamente dimostrato l’indisponibilità di strumenti ordinari alternativi. La criticità era conosciuta da molti anni e il Comune, pur consapevole della necessità di dotare la scuola di un secondo accesso conforme alla normativa di settore, non aveva tempestivamente attivato il procedimento ordinario, compresa la variante urbanistica necessaria. La permanenza del cancello aperto per tolleranza dei proprietari non incideva sulla forza vincolante della sentenza civile che aveva imposto la chiusura del varco. Il ricorso al potere contingibile e urgente è stato quindi ritenuto strumentale a eludere il giudicato civile, con violazione dell’art. 54 TUEL e sviamento di potere. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 54, comma 4, d.lgs. 267/2000

  Il Sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire o di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana.

  Il potere consente l’adozione di provvedimenti extra ordinem solo in presenza di un pericolo effettivo, grave e imminente, non fronteggiabile con mezzi ordinari, adeguatamente istruito e motivato.

• art. 41 c.p.a.

  Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell'atto stesso.

  La scuola è controinteressata quando è nominativamente individuata nell’atto e titolare di un interesse qualificato e contrario all’annullamento.

• punto 5.2. D.M. 26.8.1992

  almeno 2 uscite di sicurezza per ogni istituto scolastico

  La necessità di adeguare la scuola alla normativa antincendio doveva essere perseguita mediante gli strumenti ordinari competenti, non attraverso un’ordinanza contingibile e urgente priva dei relativi presupposti.

• d.lgs. 81/2008

  Il richiamo alla normativa sulla sicurezza sul lavoro non esonera l’amministrazione dalla dimostrazione dei presupposti specifici del potere contingibile e urgente e dell’impossibilità di ricorrere a strumenti ordinari.

Massime di principio

• Il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti ai sensi dell’art. 54, comma 4, d.lgs. 267/2000 è atipico, residuale ed extra ordinem e può essere esercitato soltanto in presenza di un pericolo effettivo, grave e imminente per l’incolumità pubblica o la sicurezza urbana, non fronteggiabile mediante gli strumenti ordinari previsti dall’ordinamento.
• L’amministrazione che adotta un’ordinanza contingibile e urgente deve dimostrare, attraverso un’istruttoria adeguata e una motivazione congrua, sia la concreta situazione di pericolo sia l’indisponibilità o l’inidoneità dei rimedi ordinari; la mera difficoltà o maggiore lentezza di questi ultimi non è sufficiente.
• La contingibilità e l’urgenza non ricorrono, di regola, quando l’amministrazione conosce da lungo tempo la situazione da fronteggiare e omette di attivare tempestivamente i procedimenti ordinari necessari, salvo che al momento dell’adozione persista comunque un pericolo concreto e non altrimenti fronteggiabile.
• Un’ordinanza contingibile e urgente non può essere utilizzata per eludere gli effetti vincolanti di un giudicato civile che abbia escluso l’esistenza di una servitù e imposto la chiusura di un accesso privato; il ricorso a tale potere in funzione sostitutiva dell’ordinaria attività amministrativa integra violazione di legge e sviamento di potere.
• Ai fini della qualificazione di un soggetto come controinteressato nel processo amministrativo occorrono cumulativamente l’individuazione nominativa nell’atto impugnato e la titolarità di un interesse qualificato, concreto e contrario all’accoglimento dell’impugnazione.

Come è indicizzato