Sentenza n. 1740/2026 - Napoli, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria di un complesso industriale, ubicato in zona produttiva disciplinata dalla Variante generale al PRG di Napoli, ha impugnato l'ordine di demolizione adottato ai sensi dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 e gli atti presupposti. Il Comune aveva ritenuto che gli interventi consistessero nella demolizione di tre fabbricati e nella ricostruzione di un capannone con modifica della volumetria, oltre alla realizzazione o ricostruzione di ulteriori manufatti, qualificandoli come ristrutturazione edilizia non consentita dalla disciplina urbanistica dell'area. I ricorrenti hanno dedotto violazione degli artt. 3, 27, 31, 32, 33 e 34-bis d.P.R. 380/2001, degli artt. 35, 37 e 135 della Variante generale al PRG e dell'art. 3 l. 241/1990, nonché eccesso di potere per carenza ed erroneità dei presupposti, travisamento, carenza di istruttoria, irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà, motivazione insufficiente, ingiustizia manifesta e difetto di pubblico interesse. In particolare, hanno sostenuto che le opere realizzate, come risultanti dalla SCIA e dalla perizia asseverata, consistevano nel consolidamento delle fondazioni, nella sostituzione di elementi strutturali, nel rifacimento della copertura e nell'inserimento o rimozione di elementi accessori, senza modifica della sagoma, del prospetto, della volumetria o della tipologia dell'edificio; tali interventi sarebbero pertanto riconducibili al restauro e risanamento conservativo, e non alla ristrutturazione edilizia. È stato inoltre richiamato il provvedimento del giudice penale che aveva negato la convalida del sequestro preventivo, ritenendo non sufficientemente accertata la sussistenza del reato edilizio.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato i provvedimenti impugnati. Il Collegio ha ritenuto adeguatamente provata, sulla base della SCIA del 25 settembre 2023, della perizia tecnica asseverata e degli elaborati fotografici, la natura degli interventi quali opere di manutenzione e restauro o risanamento conservativo, consistenti nella sostituzione e nel rinnovo di elementi strutturali dell'edificio, senza modifiche della sagoma o del prospetto e senza demolizione integrale e successiva ricostruzione. Ha distinto tali interventi dalla ristrutturazione edilizia, osservando che il restauro e risanamento conservativo può comprendere anche la sostituzione di parti strutturali e un rinnovo sistematico e globale, purché siano conservati gli elementi essenziali tipologici, formali e strutturali dell'organismo edilizio. Il Comune ha quindi erroneamente qualificato le opere come demolizione e ricostruzione con modifica della volumetria, sulla base di un'istruttoria e di una motivazione non coerenti con la documentazione tecnica. La fondatezza del primo motivo, ritenuto dirimente, ha comportato l'assorbimento degli ulteriori motivi. Il Comune di Napoli è stato condannato al pagamento delle spese di lite, liquidate in 2.500 euro oltre accessori, nonché al rimborso del contributo unificato ove assolto.

Norme richiamate

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  “La differenza tra restauro e risanamento, da un lato, e ristrutturazione edilizia, dall’altro, risiede essenzialmente nella conservazione formale e funzionale dell'organismo edilizio”

  Il restauro e risanamento conservativo conserva l'organismo edilizio e ne assicura la funzionalità, anche mediante consolidamento, rinnovo o sostituzione di elementi costitutivi, purché siano rispettati tipologia, forma e struttura dell'edificio; la ristrutturazione edilizia ricorre invece quando l'intervento conduce a un organismo in tutto o in parte diverso dal preesistente.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'ordine di demolizione è legittimo solo se fondato sull'effettiva realizzazione di opere abusive riconducibili alla fattispecie sanzionata; la corretta qualificazione tecnico-giuridica degli interventi costituisce presupposto essenziale dell'ordine.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento repressivo deve fondarsi su un'adeguata ricostruzione dei fatti e su una motivazione coerente con le risultanze tecniche; l'erronea qualificazione delle opere determina l'illegittimità dell'ordine di demolizione.

• art. 135, comma 5, Variante generale al PRG del Comune di Napoli

  “Nelle more della redazione del piano attuativo consente interventi fino al restauro e risanamento conservativo e non di ristrutturazione edilizia”

  La disposizione urbanistica limita gli interventi ammissibili nell'area, ma la sua applicazione presuppone la corretta qualificazione delle opere effettivamente eseguite.

Massime di principio

• La sostituzione, il consolidamento o il rinnovo anche sistematico di elementi strutturali di un edificio non integra necessariamente una ristrutturazione edilizia: tali opere possono rientrare nel restauro e risanamento conservativo quando conservano l'organismo edilizio e ne assicurano la funzionalità, senza alterarne gli elementi tipologici, formali e strutturali essenziali.
• La distinzione tra restauro e risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia dipende dalla conservazione formale e funzionale dell'organismo edilizio: la prima categoria presuppone la permanenza dell'organismo preesistente, mentre la seconda ricorre quando l'intervento determina un organismo in tutto o in parte diverso.
• Un ordine di demolizione ai sensi dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 è illegittimo se l'amministrazione qualifica le opere come demolizione e ricostruzione o come ristrutturazione edilizia senza adeguato riscontro tecnico e documentale circa la modifica della sagoma, del prospetto, della volumetria o degli elementi essenziali dell'edificio.
• La motivazione e l'istruttoria dell'ordine di demolizione devono confrontarsi con la documentazione tecnica presentata dal privato, inclusa la SCIA corredata da perizia asseverata e dagli elaborati grafici e fotografici; il travisamento della natura degli interventi comporta l'annullamento dell'atto repressivo.
• Quando la fondatezza del motivo relativo all'erronea qualificazione delle opere è dirimente per l'annullamento dell'ordine di demolizione, il giudice può assorbire gli ulteriori motivi di ricorso.

Come è indicizzato