Sentenza n. 5754/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La proprietaria aveva presentato una SCIA per il mutamento di destinazione d’uso senza opere, con aumento di carico urbanistico, di tre unità immobiliari ubicate in un sub-ambito urbanistico specializzato per attività produttive con prevalenza terziario-direzionale. Il Comune aveva vietato la prosecuzione dei lavori e ordinato il ripristino, richiamando l’art. 23-ter, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001 e l’art. 60, comma 3, del RUE, che escludeva l’uso residenziale in una determinata porzione del sub-ambito. Il TAR aveva annullato il provvedimento per difetto di motivazione, rilevando che il Comune si era limitato a richiamare le disposizioni senza esplicitare le ragioni urbanistiche, ambientali e di sicurezza sottese alle specifiche condizioni previste dall’art. 23-ter. Il Comune ha appellato deducendo: travisamento del contenuto dell’atto; violazione dell’art. 3 l. 241/1990; ultrapetizione e motivazione incongrua; erronea interpretazione dell’art. 23-ter, commi 1-ter e 1-quater, d.P.R. 380/2001, come modificato dal d.l. 69/2024; lesione dell’autonomia comunale e del riparto tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni dirigenziali. Ha sostenuto che il divieto contenuto nel RUE previgente costituisse automaticamente una specifica condizione ostativa e che non fosse necessaria un’ulteriore motivazione. Ha inoltre riproposto le difese sulla tardività e sull’infondatezza delle censure rivolte contro la norma regolamentare e sulla qualificazione dell’area come zona D, estranea all’ambito applicativo dell’art. 23-ter, comma 1-ter.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando l’annullamento del provvedimento comunale, sebbene sulla base di ragioni in parte diverse da quelle del TAR. Ha interpretato l’art. 23-ter, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001 nel senso che il mutamento di destinazione d’uso senza opere delle singole unità immobiliari nelle zone A, B, C o equipollenti è sempre consentito, mentre le specifiche condizioni comunali costituiscono eccezioni puntuali, oggettive, non discriminatorie e non ostative, riferite all’intero territorio comunale e motivate da concrete esigenze di ordinato assetto del territorio. Le condizioni non possono coincidere automaticamente con tutti i divieti o limiti contenuti negli strumenti urbanistici previgenti. È necessaria una determinazione comunale successiva all’entrata in vigore della novella, eventualmente anche di ricognizione, indirizzo o conferma delle previsioni vigenti, purché adeguatamente motivata e adottata dall’organo consiliare, titolare della funzione di pianificazione urbanistica. Il divieto assoluto di destinazione residenziale previsto dal RUE per una specifica porzione territoriale, non essendo stato espressamente confermato o riqualificato dal Consiglio comunale nel nuovo quadro normativo, non poteva operare come specifica condizione ostativa. Inoltre, il provvedimento comunale era comunque viziato da difetto di motivazione, poiché si limitava alla citazione di due disposizioni e all’affermazione apodittica dell’esistenza di ragioni ostative, mentre le ragioni ulteriori erano state sviluppate soltanto in giudizio, senza possibilità di integrazione postuma della motivazione. È stata respinta anche la censura di ultrapetizione: la classificazione dell’area in zona A, B, C o equipollente costituiva questione rilevante per l’applicazione dell’art. 23-ter. La prospettazione comunale della zona D è stata ritenuta non persuasiva, poiché l’area era descritta dal RUE come insediata e consolidata e la disciplina comunale ammetteva in via generale l’uso residenziale negli altri sub-ambiti analoghi, elementi compatibili con la riconducibilità alla zona B o a una zona equipollente. Le ulteriori questioni sulla validità ed efficacia dell’art. 60, comma 3, RUE sono state assorbite: la sentenza non ha annullato tale disposizione, ma ha stabilito soltanto che essa non poteva essere utilizzata, nel caso concreto, per impedire il mutamento d’uso. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 23-ter, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001

  «sempre consentito»; «specifiche condizioni»

  Il mutamento di destinazione d’uso senza opere tra le categorie funzionali indicate dalla norma, relativo a singole unità immobiliari ubicate nelle zone A, B, C o equipollenti, costituisce la regola generale. Le specifiche condizioni comunali hanno carattere eccezionale, devono essere puntuali, oggettive, non discriminatorie e non possono essere automaticamente ricavate dai divieti urbanistici previgenti.

• art. 23-ter, comma 1-quater, d.P.R. 380/2001

  Per i mutamenti di destinazione d’uso disciplinati dal comma 1-ter sono previste semplificazioni relative alle aree per servizi di interesse generale e alla dotazione minima obbligatoria di parcheggi; la disposizione costituisce inoltre parametro per individuare condizioni comunali coerenti con il nuovo quadro normativo.

• art. 23-ter, comma 1-quinquies, d.P.R. 380/2001

  Il mutamento di destinazione d’uso considerato è assoggettato a segnalazione certificata di inizio attività.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo deve esplicitare il percorso logico-giuridico e le ragioni concrete della decisione; il mero richiamo di disposizioni e l’affermazione apodittica di ragioni ostative non sono sufficienti.

• art. 14, comma 7, l.r. Emilia-Romagna 15/2013

  Costituisce la base regionale del potere comunale di vietare la prosecuzione dei lavori e ordinare il ripristino in relazione alla SCIA edilizia.

• art. 42, comma 2, lett. b), d.lgs. 267/2000

  La competenza ad adottare l’atto di pianificazione o di ricognizione, indirizzo o conferma delle specifiche condizioni urbanistiche spetta al Consiglio comunale.

• art. 14, comma 27, lett. d), d.l. 78/2010, convertito dalla l. 122/2010

  La pianificazione urbanistica è qualificata come funzione fondamentale e caratterizzante dell’ente locale, connessa alla competenza consiliare.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente in appello la riproposizione delle difese e delle eccezioni non esaminate dal giudice di primo grado.

• art. 112 c.p.c.

  Il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato non è violato quando il giudice esamina una questione costituente presupposto di applicazione della disciplina invocata dalla parte.

Massime di principio

• L’art. 23-ter, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001, come modificato dal d.l. 69/2024, stabilisce che il mutamento di destinazione d’uso senza opere delle singole unità immobiliari nelle zone A, B, C o equipollenti è sempre consentito; le prescrizioni comunali costituiscono eccezioni e devono essere interpretate restrittivamente.
• Le specifiche condizioni che i Comuni possono stabilire ai sensi dell’art. 23-ter, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001 devono essere puntuali, oggettive, non discriminatorie, adeguatamente motivate e non ostative in modo assoluto al mutamento d’uso. Un divieto urbanistico previgente non integra automaticamente una specifica condizione nel nuovo quadro normativo.
• Per rendere operativa una previsione urbanistica previgente come specifica condizione ai sensi dell’art. 23-ter, comma 1-ter, è necessaria una determinazione comunale successiva alla novella statale, anche nella forma di deliberazione ricognitiva, di indirizzo o di conferma, purché espressa e adeguatamente motivata in relazione agli interessi concretamente tutelati.
• La determinazione delle specifiche condizioni relative ai mutamenti di destinazione d’uso, in quanto connessa alla funzione fondamentale di pianificazione urbanistica, spetta al Consiglio comunale e non può essere effettuata dal dirigente in via meramente applicativa nel singolo procedimento.
• Il provvedimento che vieta la prosecuzione dei lavori sulla base dell’art. 23-ter, comma 1-ter, deve indicare le ragioni concrete per cui la disciplina comunale costituisce una specifica condizione ostativa e deve esplicitare il percorso logico-giuridico seguito; la motivazione non può essere integrata successivamente in giudizio.
• La qualificazione urbanistica dell’area ai fini dell’applicazione dell’art. 23-ter, comma 1-ter, deve essere compiuta sulla base delle caratteristiche oggettive e sostanziali del territorio, non della sola denominazione utilizzata dallo strumento urbanistico comunale.

Come è indicizzato