Sentenza n. 772/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il piano attuativo PA 14, relativo alla trasformazione a destinazione produttiva di un comparto di circa 78.000 mq, contestando, in primo luogo, la legittimità degli artt. 6 e 40 delle NTA del Documento di Piano e del piano attuativo nella parte in cui avrebbero consentito l’insediamento di attività logistiche in contrasto con la disciplina regionale sulle destinazioni d’uso. Hanno dedotto, inoltre, l’inadeguatezza degli elaborati progettuali, ritenuti privi dei dati necessari a definire l’assetto concreto dell’area e a verificare il rispetto dei parametri urbanistici, nonché vizi di violazione di legge, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità e sviamento. Un ulteriore motivo ha riguardato la verifica di assoggettabilità a VAS, che sarebbe stata svolta senza considerare adeguatamente gli effetti cumulativi con il vicino intervento SUAP Peli, in violazione delle prescrizioni emerse nella precedente procedura di VAS e dell’art. 40 delle NTA, oltre che dei principi di precauzione, prevenzione e sviluppo sostenibile. È stata infine dedotta la violazione della disciplina sull’impatto paesistico. Con motivi aggiunti è stato impugnato l’aggiornamento del piano di classificazione acustica, sostenendo che esso avrebbe dovuto essere sottoposto a VAS o a verifica di assoggettabilità e che la classificazione dell’area in classe IV sarebbe stata illegittimamente utilizzata per rendere compatibile l’insediamento produttivo con le aree residenziali circostanti. Le parti resistenti hanno eccepito il difetto di interesse dell’associazione e l’inammissibilità del ricorso collettivo.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha preliminarmente riconosciuto la legittimazione e l’interesse ad agire di Legambiente, rilevando che gli scopi statutari e l’attività concretamente svolta erano direttamente collegati alla tutela dei valori ambientali e paesaggistici dell’area e che sussisteva la vicinitas rispetto all’intervento. La vicinitas è stata ritenuta sufficiente a differenziare la posizione, ma non automaticamente a dimostrare l’interesse al ricorso; nel caso concreto il pregiudizio temuto era stato adeguatamente allegato. È stata altresì ritenuta ammissibile l’azione collettiva, in presenza di identità delle situazioni sostanziali e processuali e di assenza di conflitto tra i ricorrenti. Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile per tardività nella parte diretta contro le norme di zonizzazione del PGT, poiché la destinazione produttiva dell’area era divenuta efficace con la variante approvata nel 2021. Le norme di zonizzazione, incidendo immediatamente sulle potenzialità edificatorie e sulle destinazioni ammissibili, avrebbero dovuto essere tempestivamente impugnate. Nel merito, la censura è stata comunque respinta: l’art. 51 della L.R. 12/2005 esclude dalla liberalizzazione le attività logistiche di magazzinaggio, deposito, stoccaggio e movimentazione di merci, sicché esse possono essere insediate soltanto se previste dal PGT; nel caso concreto la logistica era espressamente prevista dall’art. 40.1.2 delle NTA quale destinazione complementare a quella produttiva. Inoltre, il deposito dei prodotti della società proprietaria è stato ritenuto riconducibile al normale esercizio dell’attività produttiva e non necessariamente a un’autonoma attività logistica. Il secondo motivo è stato respinto perché la relazione generale e gli elaborati indicavano i principali parametri urbanistici e progettuali, tra cui superficie territoriale, standard, parcheggi, viabilità, fasce alberate, superficie fondiaria, superfici edificate e permeabili. Gli elementi di dettaglio relativi agli ingombri edilizi e alla concreta collocazione di alcune opere possono essere definiti in sede di rilascio dei titoli edilizi. Le censure basate su possibili futuri stravolgimenti dell’assetto dell’area sono state ritenute ipotetiche e non attuali. Il terzo motivo è stato respinto. La verifica di assoggettabilità a VAS costituisce essa stessa una procedura di valutazione ambientale e, trattandosi di un piano attuativo conforme a uno strumento urbanistico già sottoposto a valutazione, può concentrarsi sugli effetti significativi non già considerati. Il relativo giudizio implica discrezionalità tecnica ed è sindacabile soltanto per errori di fatto, manifesta illogicità o irragionevolezza. Nel caso concreto, il rapporto preliminare e la relazione istruttoria provinciale avevano esaminato gli aspetti ambientali, idraulici, idrogeologici, viabilistici, paesaggistici ed ecologici, considerando anche il rapporto con il vicino SUAP Peli. Le prescrizioni su mitigazioni e compensazioni ecologiche erano state recepite negli atti comunali e nella convenzione urbanistica, assumendo carattere vincolante per la proprietà. Non sono stati quindi ravvisati difetto di istruttoria o di motivazione. Anche la censura relativa all’impatto paesistico è stata ritenuta infondata. Infine, i motivi aggiunti sono stati respinti perché l’aggiornamento del piano di classificazione acustica riguardava poche aree e aveva carattere limitato e mirato, senza modificare l’impianto generale del piano. Una modifica marginale dell’equilibrio acustico comunale non richiede VAS né verifica di assoggettabilità, trattandosi di intervento de minimis non riconducibile alla definizione sostanziale di piano o programma rilevante ai fini della disciplina ambientale.

Norme richiamate

• art. 51 L.R. Lombardia 12/2005

  Le destinazioni principali, complementari, accessorie o compatibili, come sopra definite, possono coesistere senza limitazioni percentuali ed è sempre ammesso il passaggio dall'una all'altra, nel rispetto del presente articolo, salvo quelle eventualmente escluse dal PGT.

  La liberalizzazione dei mutamenti di destinazione d’uso non si estende alle attività di logistica o autotrasporto di merci e prodotti incidenti su superfici superiori a 5.000 mq; tali attività sono ammissibili soltanto se previste dal PGT.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  È richiamato quale parametro della disciplina nazionale delle categorie funzionali delle destinazioni d’uso cui rinvia l’art. 51 della L.R. 12/2005.

• art. 12 d.lgs. 152/2006

  La verifica di assoggettabilità a VAS ovvero la VAS relative a modifiche a piani e programmi ovvero a strumenti attuativi di piani o programmi già sottoposti positivamente alla verifica di assoggettabilità o alla VAS si limita ai soli effetti significativi sull'ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati.

  Per strumenti attuativi conformi a piani già valutati, la verifica può limitarsi agli effetti ambientali significativi non già considerati, ferma la necessità di un’istruttoria adeguata.

• artt. 4-6 d.lgs. 152/2006

  La disciplina della VAS e dello screening si applica alla definizione o modifica sostanziale di piani e programmi, non a un aggiornamento circoscritto e marginale del piano di classificazione acustica.

• art. 40 NTA del Documento di Piano

  La disposizione è stata considerata quale parametro della valutazione ambientale del piano attuativo e delle misure di mitigazione e compensazione ecologica.

• Adunanza Plenaria Consiglio di Stato, sentenza n. 22/2021

  La vicinitas individua la legittimazione a ricorrere, ma non dimostra automaticamente l’interesse al ricorso, che richiede l’allegazione di uno specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato.

Massime di principio

• Le disposizioni degli strumenti urbanistici generali che stabiliscono direttamente la zonizzazione, le destinazioni d’uso ammissibili e le potenzialità edificatorie producono un effetto conformativo immediato e devono essere impugnate entro il termine decadenziale decorrente dalla pubblicazione dello strumento; non possono essere contestate per la prima volta insieme all’atto applicativo, diversamente dalle disposizioni di mero dettaglio sull’attività edilizia futura.
• Quando la disciplina regionale esclude le attività logistiche dalla liberalizzazione dei mutamenti di destinazione d’uso, tali attività sono ammissibili soltanto se espressamente previste dallo strumento urbanistico generale. La previsione urbanistica della logistica costituisce una scelta pianificatoria discrezionale, sindacabile soltanto per manifesta irragionevolezza, contraddittorietà o sproporzione.
• La verifica di assoggettabilità a VAS costituisce essa stessa una valutazione ambientale e, per strumenti attuativi conformi a piani o programmi già sottoposti a valutazione, può concentrarsi sugli effetti significativi non già considerati dagli strumenti sovraordinati. Il relativo giudizio tecnico è sindacabile nei limiti dell’errore di fatto, della manifesta illogicità o dell’irragionevolezza.
• È legittimo rinviare alla fase di rilascio dei singoli titoli edilizi la definizione di elementi progettuali esecutivi, quando il piano attuativo abbia già individuato i principali parametri quantitativi e funzionali necessari a conformare l’assetto urbanistico dell’area.
• La vicinitas dell’associazione esponenziale o dei proprietari rispetto all’area interessata dall’intervento può fondare una posizione differenziata, ma l’interesse al ricorso richiede anche l’allegazione di uno specifico pregiudizio, che può essere desunto dall’insieme delle circostanze rappresentate nel ricorso.
• Un aggiornamento limitato e mirato del piano di classificazione acustica, riguardante poche aree senza modificare l’impianto generale della pianificazione, non integra una modifica sostanziale di piano o programma e non richiede, per ciò solo, VAS o verifica di assoggettabilità.

Come è indicizzato