Sentenza n. 931/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La proprietaria aveva impugnato l'ordinanza di demolizione e rimessione in pristino n. 10/2020, nonché gli atti presupposti, relativi a una pluralità di opere realizzate in difformità dai titoli edilizi: maggiore altezza del locale garage, realizzazione di un massetto sopra il piano di campagna, costruzione di un pilastro in calcestruzzo armato non previsto dal progetto, innalzamento della copertura e aumento dell'altezza del torrino scala. Il TAR aveva ritenuto che le opere dovessero essere valutate unitariamente e integrassero una totale difformità dal permesso di costruire, anche in ragione della realizzazione del pilastro strutturale, escludendo la necessità di una motivazione ulteriore sull'interesse pubblico alla demolizione. In appello sono state riproposte le censure contro la qualificazione degli abusi e la legittimità della sanzione demolitoria, nonché dedotte ragioni fondate sui principi di proporzionalità e ragionevolezza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza di primo grado, correggendone parzialmente la motivazione. Ha escluso che tutte le opere, considerate singolarmente, rientrassero nella nozione ordinaria di totale difformità prevista dall'art. 31 del d.P.R. 380/2001: il pilastro in calcestruzzo armato è stato ritenuto autonomamente rilevante quale opera strutturale non prevista, mentre le altre difformità non sono state ricondotte, di per sé, alle ipotesi dell'art. 32, comma 1, del TUE. Tuttavia, le opere erano state realizzate in area soggetta a rischio sismico, vincolo paesaggistico-ambientale e inclusa nella zona D del Parco Nazionale del Cilento. In applicazione dell'art. 32, comma 3, del TUE, nella formulazione vigente al momento dell'adozione dell'ordinanza, gli interventi realizzati su immobili o aree vincolati sono equiparati alle ipotesi di totale difformità o, comunque, alle variazioni essenziali; non possono pertanto essere trattati come parziali difformità ai sensi dell'art. 34. La demolizione costituisce conseguentemente sanzione vincolata e doverosa, senza possibilità di sostituirla con la sanzione pecuniaria prevista per la parziale difformità. Il giudice ha applicato il principio tempus regit actum, valutando la legittimità dell'ordinanza secondo la disciplina vigente al momento della sua adozione. Le questioni sull'eventuale sanabilità delle opere sono state ritenute estranee al giudizio. Sono state inoltre respinte le censure relative a proporzionalità e ragionevolezza, poiché la tutela dell'interesse pubblico in area paesaggisticamente vincolata è prevalente e la misura demolitoria è direttamente imposta dalla legge. Le spese del grado d'appello sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina gli interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire e la relativa sanzione demolitoria; il giudice ha confermato la demolizione, pur precisando che la riconduzione alla totale difformità deriva, nel caso concreto, dalla disciplina speciale applicabile alle aree vincolate.

• art. 32, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Individua le variazioni essenziali; il giudice ha ritenuto che, salvo il pilastro strutturale, le ulteriori difformità non fossero singolarmente riconducibili alle ipotesi tipizzate da tale disposizione.

• art. 32, comma 3, d.P.R. 380/2001

  gli interventi “di cui al comma 1”, ove «[…] effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali, sono considerati in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44. Tutti gli altri interventi sui medesimi immobili sono considerati variazioni essenziali».

  Nella formulazione vigente al momento dell'adozione dell'ordinanza, equipara alle ipotesi di totale difformità gli interventi di cui al comma 1 eseguiti su immobili o aree sottoposti a vincoli paesaggistici, ambientali o ricadenti in parchi e aree protette; per gli altri interventi stabilisce il regime delle variazioni essenziali.

• art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Secondo il principio richiamato dal giudice, per gli interventi eseguiti su immobili o aree vincolati è prevista la demolizione, senza possibilità di applicare la sanzione pecuniaria alternativa prevista dall'art. 34.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  La disciplina della parziale difformità e della relativa sanzione pecuniaria non è applicabile alle opere eseguite su immobili o aree soggetti a vincoli di tutela.

• d.lgs. 42/2004

  Il riferimento al codice dei beni culturali e del paesaggio nell'ordinanza conferma la rilevanza del vincolo paesaggistico-ambientale dell'area.

Massime di principio

• Per gli interventi edilizi eseguiti su immobili o aree sottoposti a vincoli paesaggistici, ambientali, idrogeologici o ricadenti in parchi e aree protette, il regime della parziale difformità e della sanzione pecuniaria sostitutiva non è applicabile; gli interventi sono ricondotti, secondo la disciplina vigente al momento dell'adozione del provvedimento, alla totale difformità o alle variazioni essenziali, con conseguente applicazione della demolizione.
• Quando l'abuso edilizio è realizzato in area sottoposta a vincolo paesaggistico o ambientale, l'ordine di demolizione costituisce atto vincolato e doveroso una volta accertata la difformità, senza necessità di una specifica ponderazione di un interesse pubblico ulteriore rispetto al ripristino della legalità urbanistico-edilizia.
• La legittimità di un'ordinanza repressiva edilizia deve essere valutata secondo il principio tempus regit actum, con riferimento alla disciplina normativa e alla situazione di fatto e di diritto esistenti al momento della sua adozione.
• In presenza di opere edilizie realizzate in area vincolata, i principi di proporzionalità e ragionevolezza non consentono all'amministrazione di sostituire la demolizione con una misura alternativa quando la sanzione demolitoria è direttamente imposta dalla legge.
• La qualificazione degli abusi edilizi può richiedere una valutazione complessiva dell'intervento; tuttavia, anche qualora alcune opere non integrino singolarmente una variazione essenziale o una totale difformità, la disciplina speciale delle aree vincolate può determinare comunque l'applicazione del regime demolitorio.

Come è indicizzato