Sentenza n. 460/2026 - Trieste, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, destinatario di un ammonimento adottato a seguito della denuncia della moglie per protratte condotte di violenza e vessazione domestica, ha impugnato il decreto del Questore del 9 marzo 2026 e il silenzio-rigetto formatosi il 6 luglio 2026 sul ricorso gerarchico presentato al Prefetto il 9 aprile 2026. Con il primo motivo ha dedotto violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 119/2013 ed eccesso di potere per carenza dei presupposti e sviamento: le misure cautelari penali già applicate, compresi l’allontanamento dalla casa familiare, il divieto di avvicinamento di 1.000 metri e il divieto di dimora nel Comune di Udine, avrebbero già assicurato la tutela preventiva, escludendo una funzione aggiuntiva dell’ammonimento e l’attualità del rischio. Con il secondo motivo ha denunciato violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 per l’omessa comunicazione di avvio, sostenendo che il richiamo alla necessità e urgenza fosse generico e non dimostrasse l’impossibilità di instaurare il contraddittorio. Con il terzo motivo ha dedotto eccesso di potere per difetto di istruttoria, lamentando che il Questore si fosse basato sulle dichiarazioni della persona offesa, sulla comunicazione di notizia di reato e su fotografie non datate o non attribuite, senza autonoma verifica né adeguata considerazione degli elementi contrari. Con il quarto motivo ha dedotto violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 per motivazione meramente ricognitiva degli atti penali e assenza di autonoma valutazione della gravità, attualità e pericolosità concreta, nonché della proporzionalità e dell’utilità preventiva della misura. Con il quinto motivo ha denunciato violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, sostenendo che l’ammonimento duplicasse senza necessità la tutela già assicurata dalle misure cautelari e producesse ulteriori conseguenze pregiudizievoli. Con il sesto motivo ha dedotto violazione dell’art. 6 del d.P.R. n. 1199/1971, sostenendo che il Prefetto avrebbe dovuto decidere nel merito il ricorso gerarchico anziché lasciar formare il silenzio-rigetto.

La decisione

Il TAR ha respinto tutti i motivi e il ricorso. Ha ritenuto che le misure cautelari penali e l’ammonimento operino su piani diversi: le prime rispondono alle esigenze del procedimento penale, mentre il secondo è una misura amministrativa autonoma, preventiva e dissuasiva, diretta a prevenire la reiterazione della violenza domestica; la loro contemporanea presenza non esaurisce il potere del Questore. L’amministrazione aveva inoltre chiesto preventivamente il nulla osta al Pubblico Ministero, ottenendolo il 2 febbraio 2026. Il rischio era attuale nonostante la distanza temporale dagli episodi di violenza fisica, perché andava valutato il quadro complessivo e la situazione al momento dell’atto: la protezione in struttura della donna e dei figli era cessata il 4 marzo 2026 e il decreto era stato adottato cinque giorni dopo il loro rientro nell’abitazione. Ha respinto la censura sulla partecipazione procedimentale: l’urgenza era motivata con circostanze specifiche, tra cui la gravità e protrazione delle condotte, il coinvolgimento dei figli minori, la precedente collocazione protetta e il recente rientro della vittima. La richiesta di nulla osta, inoltrata il 23 gennaio e riscontrata il 2 febbraio, non escludeva l’urgenza sopravvenuta con la cessazione dell’ospitalità protetta il 4 marzo. Ha escluso il difetto d’istruttoria, poiché alla data del 9 marzo l’amministrazione disponeva della denuncia e delle dichiarazioni dettagliate della persona offesa, della comunicazione di notizia di reato, delle fotografie, dell’indicazione di persone informate sui fatti, delle informazioni sulla protezione residenziale, del nulla osta, della misura cautelare e della notizia della cessazione dell’ospitalità. La comunicazione di notizia di reato non si limitava a recepire genericamente la denuncia, e la misura cautelare già disposta costituiva un ulteriore riscontro della consistenza del materiale raccolto. Gli elementi acquisiti dopo il 9 marzo non potevano essere imputati all’istruttoria svolta prima dell’adozione; la mancata conoscenza diretta delle violenze da parte di alcuni testimoni non provava che gli episodi non fossero avvenuti, e l’assenza di referti era stata rappresentata nell’istruttoria. Ha ritenuto adeguata e non apparente la motivazione, che ricostruiva le condotte, gli episodi fisici, il coinvolgimento dei minori, gli sviluppi penali e il mutamento delle condizioni di protezione, concludendo per la persistenza del rischio di reiterazione. Ha infine escluso la violazione della proporzionalità: l’ammonimento non è una sanzione per i fatti contestati nel procedimento penale, ma un presidio preventivo autonomo, adottato dopo una valutazione del rischio e previo coordinamento con la Procura. Quanto al ricorso gerarchico, ha richiamato l’art. 6 del d.P.R. n. 1199/1971, in base al quale, decorso il termine di novanta giorni senza comunicazione della decisione, il ricorso si intende respinto e diviene esperibile la tutela giurisdizionale. Il ricorrente è stato condannato alle spese in favore delle amministrazioni resistenti, liquidate in 1.500 euro oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 3 d.l. 93/2013, conv. con modificazioni dalla l. 119/2013

  Va pertanto ribadito che mentre la misura cautelare personale è funzionale alle esigenze proprie del procedimento penale, l'ammonimento costituisce, invece, una misura amministrativa di prevenzione con finalità diretta ad intervenire anticipatamente sul rischio di reiterazione delle condotte di violenza domestica.

  L’ammonimento ha autonoma funzione amministrativa preventiva e dissuasiva, distinta dalle esigenze cautelari penali; la contemporanea applicazione di misure penali non consuma, di per sé, il potere del Questore. La necessità attuale va valutata considerando il quadro complessivo e le condizioni concrete di protezione della vittima al momento dell’adozione.

• artt. 7 e seguenti l. 241/1990

  Dalla lettura di tale preambolo motivazionale emerge che non si è trattato di una clausola di stile né di un generico richiamo alla natura preventiva dell'ammonimento.

  L’omissione della comunicazione di avvio può ritenersi giustificata quando il provvedimento espone circostanze specifiche e concrete che rendono necessaria una tutela immediata, come la gravità delle condotte, il coinvolgimento di minori e il recente venir meno della protezione residenziale.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento individua: la natura e la protrazione delle condotte; gli episodi di violenza fisica del settembre 2024 e giugno 2025; la documentazione fotografica; il coinvolgimento dei figli minori; l'attivazione del procedimento penale; l'applicazione della misura cautelare; il precedente collocamento protetto; il successivo rientro della persona offesa; il nulla osta della Procura; e la persistente esigenza preventiva.

  La motivazione dell’ammonimento è sufficiente quando rende riconoscibili gli elementi fattuali e le circostanze attuali posti a fondamento della valutazione di rischio e della necessità della misura, senza limitarsi a un richiamo formale agli atti del procedimento penale.

• art. 6 d.P.R. 1199/1971

  Appare chiaro che l’Ufficio Territoriale del Governo, letto il ricorso presentato dal ricorrente, ha utilizzato, avendone facoltà, lo strumento del silenzio-rigetto non ravvisando, nel ricorso de quo, ragioni che potessero far intraprendere una diversa determinazione.

  Decorso il termine di novanta giorni dalla presentazione del ricorso gerarchico senza comunicazione della decisione, il ricorso si intende respinto; il silenzio-rigetto consente quindi di impugnare in sede giurisdizionale il provvedimento originario.

Massime di principio

• L’ammonimento del Questore per violenza domestica è una misura amministrativa preventiva e dissuasiva, distinta dalle misure cautelari penali; la loro contemporanea applicazione non esaurisce automaticamente il potere amministrativo, fermo il necessario coordinamento tra autorità.
• L’attualità del rischio che giustifica un ammonimento va valutata sulla base del quadro complessivo e delle condizioni concrete esistenti al momento dell’adozione, e non richiede necessariamente un episodio violento immediatamente precedente. Il venir meno di una protezione residenziale e il rientro della persona offesa nel contesto di rischio possono costituire circostanze attuali rilevanti.
• L’omissione della comunicazione di avvio del procedimento può essere giustificata da necessità e urgenza quando l’amministrazione indica circostanze specifiche del caso concreto che rendono necessaria una tutela preventiva immediata; un richiamo meramente stereotipato all’urgenza non è sufficiente.
• La valutazione preventiva del Questore può fondarsi su un insieme convergente di elementi, tra cui dichiarazioni dettagliate della persona offesa, documentazione disponibile, comunicazione di notizia di reato e misure cautelari già disposte. La mancata conoscenza diretta dei fatti da parte di alcuni testimoni non prova, da sola, l’inesistenza di condotte avvenute prevalentemente in ambito domestico.
• Il termine di novanta giorni previsto per la decisione sul ricorso gerarchico, decorso senza comunicazione, determina il silenzio-rigetto e rende esperibile il ricorso giurisdizionale contro il provvedimento impugnato.

Come è indicizzato