Tribunale, Sentenza T-290/17

Misure restrittive in relazione alla situazione in Ucraina: mantenimento in elenco di Edward Stavytskyi

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da Edward Stavytskyi contro la decisione (PESC) 2017/381 e il regolamento di esecuzione (UE) 2017/374, nella parte in cui avevano mantenuto il suo nome nell’elenco delle persone soggette a congelamento di capitali e risorse economiche per la situazione in Ucraina. Il Tribunale esamina in particolare la motivazione del mantenimento in elenco, la validità del criterio di designazione e la solidità fattuale del procedimento penale ucraino su cui il Consiglio si è fondato.

Contesto normativo e antecedenti della vicenda

La misura restrittiva trae origine dalla decisione 2014/119/PESC e dal regolamento (UE) n. 208/2014, adottati nel 2014 per colpire le persone identificate come responsabili di appropriazione indebita di fondi statali ucraini o di violazioni dei diritti umani in Ucraina. Successive modifiche, in particolare la decisione 2015/143/PESC e il regolamento (UE) 2015/138, hanno precisato il criterio di designazione, includendo le persone sottoposte a indagine dalle autorità ucraine per appropriazione indebita di fondi o beni pubblici o per abuso d’ufficio. Il nome del ricorrente, ex ministro dei combustibili e dell’energia dell’Ucraina, era stato inserito e poi mantenuto nell’elenco con motivazioni collegate a un procedimento penale ucraino per appropriazione indebita di fondi o beni statali.

Procedimento amministrativo e giudiziario precedente

Il Tribunale ricorda che il ricorrente aveva già ottenuto, con sentenza del 28 gennaio 2016 nella causa T‑486/14, l’annullamento degli atti del 2014 che lo riguardavano, per insufficienza degli elementi di prova a disposizione del Consiglio. Nonostante ciò, il Consiglio aveva successivamente mantenuto il nome del ricorrente nelle proroghe del 2015 e del 2016, fino agli atti impugnati del 3 marzo 2017. Nel corso del procedimento antecedente all’adozione di tali atti, il Consiglio aveva scambiato corrispondenza con il ricorrente e con l’Ufficio del procuratore generale dell’Ucraina (UPG), ricevendo documenti e risposte che indicavano la persistenza del procedimento penale e i fatti contestati.

Motivi di ricorso esaminati dal Tribunale

Il ricorrente articolava quattro motivi, poi ricondotti dal Tribunale a tre profili principali:

• violazione dell’obbligo di motivazione;
• illegittimità, sproporzione e difetto di base giuridica del criterio di designazione;
• errore manifesto di valutazione nell’applicazione del criterio al caso concreto. Il nucleo più delicato della controversia riguardava il fatto che i fatti contestati al ricorrente erano già stati oggetto di valutazione da parte di autorità e giudici ucraini, con possibili implicazioni in termini di ne bis in idem.

Sulla motivazione degli atti impugnati

Il Tribunale respinge la censura di difetto di motivazione. Richiama l’articolo 296, secondo comma, TFUE e l’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta, osservando che la motivazione deve essere adeguata al contesto e consentire al destinatario di comprendere le ragioni della misura. Nel caso di specie, la motivazione del mantenimento in elenco era specifica e concreta, poiché indicava che il ricorrente era oggetto di un procedimento penale in Ucraina per appropriazione indebita di fondi o beni statali. Il Tribunale precisa inoltre che il contesto era noto al ricorrente grazie agli scambi di corrispondenza con il Consiglio, che avevano fornito dettagli sui procedimenti, sulle autorità coinvolte, sui fatti contestati e sugli importi in gioco. La motivazione non è considerata stereotipata in senso censurabile, poiché era riferita alla situazione concreta dell’interessato. Il fatto che la motivazione possa poi rivelarsi infondata riguarda la legittimità sostanziale, non la sua sufficienza formale.

Sulla validità del criterio di designazione e sulla base giuridica

Quanto alla censura relativa all’illegittimità del criterio, il Tribunale ricorda la giurisprudenza secondo cui il congelamento dei capitali può essere adottato, in base agli articoli 29 TUE e 215 TFUE, se i fatti di appropriazione indebita sono tali da poter pregiudicare i fondamenti istituzionali e giuridici del paese interessato. Interpreta quindi il criterio pertinente in modo conforme all’obiettivo di sostenere lo Stato di diritto in Ucraina, precisando che non ogni appropriazione indebita giustifica la misura, ma solo quella idonea, per importo, natura dei beni o contesto, a incidere sui fondamenti dello Stato di diritto. Con questa lettura il criterio è ritenuto proporzionato e compatibile con l’ordinamento dell’Unione, sicché il Consiglio disponeva di una base giuridica appropriata e non violava l’articolo 40 TUE. Il Tribunale riconosce inoltre che l’UPG è una delle più alte autorità competenti in Ucraina e che, in linea di principio, le informazioni da essa fornite possono fondare misure restrittive, purché siano sufficientemente precise.

Sul controllo della base fattuale e sull’errore manifesto di valutazione

Il Tribunale ribadisce che il Consiglio gode di un ampio margine di discrezionalità, ma che il controllo giurisdizionale ex articolo 47 della Carta impone di verificare che la decisione sia fondata su una base fattuale sufficientemente solida. Il Consiglio non deve svolgere sistematicamente indagini proprie, ma deve esaminare con cura e imparzialità gli elementi trasmessi, tenendo conto delle osservazioni dell’interessato e, se necessario, richiedendo chiarimenti ulteriori alle autorità del paese terzo. Nel caso concreto, il Tribunale considera inizialmente sufficiente il contenuto della lettera dell’UPG del 25 luglio 2016, che descriveva il procedimento penale, il reato ipotizzato e il sequestro di beni disposto dal giudice nazionale. Respinge anche l’argomento secondo cui l’oggetto dell’appropriazione riguarderebbe immobili non trasferibili all’estero: ciò non esclude la rilevanza della misura, poiché il congelamento serve a facilitare il recupero dei beni e del loro valore, e non richiede un rischio di esportazione dei capitali.

Il rilievo decisivo del ne bis in idem

Il punto decisivo della sentenza è però un altro. Il ricorrente aveva sostenuto che i fatti addebitati risalivano al 2006-2007 e che erano già stati esaminati in precedenza da giudici ucraini, senza riscontrare illeciti. A fronte di tali osservazioni, il Consiglio aveva chiesto chiarimenti all’UPG, ma le risposte ottenute non consentivano di escludere con certezza che il procedimento in corso violasse il principio del ne bis in idem. Il Tribunale osserva che il principio del ne bis in idem è un principio generale del diritto dell’Unione, richiamato anche dall’articolo 50 della Carta, e che il Consiglio, pur non dovendo valutare la fondatezza del procedimento penale ucraino, deve almeno assicurarsi che il procedimento su cui si fonda la misura non presenti un problema evidente sotto questo profilo, quando l’interessato fornisce elementi idonei a ingenerare dubbi. Poiché il ricorrente aveva fornito indicazioni sufficienti a far sorgere tali dubbi e il Consiglio non aveva chiesto ulteriori chiarimenti, quest’ultimo è incorso in un errore manifesto di valutazione.

Decisione e conseguenze

Il Tribunale annulla la decisione (PESC) 2017/381 e il regolamento di esecuzione (UE) 2017/374 nella parte in cui mantenevano il nome di Edward Stavytskyi nell’elenco delle persone soggette a misure restrittive. Respinge la domanda subordinata del Consiglio sul mantenimento degli effetti della decisione, ritenendola superflua perché l’atto aveva prodotto effetti solo fino al 6 marzo 2018. Il Consiglio è condannato alle spese; la Commissione, interveniente, sopporta le proprie.

Principi pratici per l’operatore

La pronuncia conferma che, nelle sanzioni dell’Unione collegate a procedimenti penali di uno Stato terzo, il Consiglio può basarsi su informazioni dell’autorità inquirente nazionale, ma non può ignorare elementi concreti che facciano dubitare della correttezza del procedimento, specialmente quando emerge un possibile contrasto con il ne bis in idem. Sul piano pratico, la sentenza rafforza l’onere del Consiglio di attivare verifiche supplementari quando il destinatario produce indizi seri di criticità procedurali o sostanziali nel procedimento estero posto a fondamento della sanzione.