Corte di giustizia, Sentenza C-225/17

Reinserimento in elenchi UE di congelamento fondi delle società legate a IRISL

La causa è un’impugnazione proposta da IRISL e da varie società a essa collegate avverso la sentenza del Tribunale che aveva respinto i loro ricorsi contro atti del Consiglio relativi alle misure restrittive nei confronti dell’Iran. La controversia riguarda, in particolare, la modifica dei criteri di inserimento negli elenchi UE e il successivo reinserimento delle ricorrenti negli elenchi di congelamento dei capitali e delle risorse economiche.

Contesto normativo e fattuale

La Corte ricostruisce il quadro delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni unite, in particolare le risoluzioni 1737 (2006), 1747 (2007) e 1929 (2010), nonché gli atti UE che le hanno attuate o sviluppate: decisione 2010/413/PESC, regolamento n. 961/2010, regolamento n. 267/2012 e i successivi atti di modifica del 2013.

In origine, le ricorrenti erano state inserite negli elenchi UE nel 2010. Il Tribunale aveva annullato quel primo inserimento con sentenza del 16 settembre 2013, ritenendo insufficiente la motivazione del Consiglio e non dimostrato il collegamento tra gli episodi contestati e la proliferazione nucleare. Successivamente, con gli atti di ottobre e novembre 2013, il Consiglio ha modificato i criteri di inserimento e ha reinserito le ricorrenti negli elenchi controversi.

Ricevibilità dell’impugnazione

La Corte respinge le eccezioni di irricevibilità sollevate dal Consiglio e dalla Commissione. Riconosce alle ricorrenti un interesse, quantomeno morale, a ottenere l’annullamento del reinserimento, anche dopo la sospensione o cancellazione successiva delle misure, poiché l’inserimento può incidere sulla reputazione. Inoltre, ritiene che l’impugnazione individui con sufficiente precisione i capi della sentenza impugnata e le censure di diritto, senza risolversi in una mera ripetizione degli argomenti di primo grado.

Autorità di cosa giudicata e possibilità di nuovi inserimenti

Il nucleo della decisione riguarda l’effetto della sentenza del 16 settembre 2013. La Corte afferma che l’autorità di cosa giudicata copre solo i punti effettivamente o necessariamente decisi e i motivi che ne costituiscono il supporto indispensabile. Nel caso di specie, la precedente sentenza aveva annullato l’inserimento iniziale per difetto di motivazione e di prova, ma non aveva dichiarato illegittimi in sé i criteri di inserimento né escluso che il Consiglio potesse adottare nuovi criteri o nuovi atti fondati su un diverso base giuridica.

Per l’IRISL, il reinserimento del 2013 si fondava su un criterio distinto, relativo alla violazione della risoluzione 1747 (2007). Per le altre ricorrenti, il criterio del collegamento con IRISL era anch’esso nuovo nel modo in cui era stato formulato e applicato. La Corte considera quindi legittimo che il Consiglio abbia mantenuto o adattato i criteri per perseguire l’obiettivo di pressione sull’Iran volto a fermare la proliferazione nucleare.

Legittimo affidamento, certezza del diritto, ne bis in idem e tutela giurisdizionale effettiva

La Corte esclude la violazione del legittimo affidamento e della certezza del diritto, poiché la sentenza del 16 settembre 2013 non poteva ingenerare nelle ricorrenti un’affidamento qualificato nel fatto che il Consiglio non avrebbe più potuto modificare i criteri o adottare nuovi atti di reinserimento. Quanto al ne bis in idem, la Corte ribadisce che le misure restrittive sono di natura preventiva e non sanzionatoria, sicché tale principio non è invocabile per contestarne la validità.

Quanto all’articolo 47 della Carta, la Corte precisa che il diritto a un ricorso effettivo garantisce la possibilità di contestare un atto lesivo, ma non impedisce l’adozione di un nuovo atto lesivo fondato su motivi o elementi di prova differenti.

Motivazione degli atti di ottobre 2013

La seconda parte del primo motivo, relativa alla pretesa carenza di motivazione, viene respinta. La Corte osserva che il considerando 2 della decisione 2013/497 e quello del regolamento n. 971/2013 espongono in modo sufficientemente chiaro la ragione della modifica dei criteri di inserimento, cioè l’estensione ai soggetti che hanno eluso o violato le pertinenti disposizioni. Il contesto degli atti precedenti del 2010 e delle risoluzioni ONU rendeva comprensibile la ratio della scelta normativa. Di conseguenza, il Tribunale non era tenuto a rilevare d’ufficio un difetto di motivazione.

Diritti della difesa

La Corte distingue tra il criterio generale introdotto con gli atti di ottobre 2013 e il successivo reinserimento individuale del novembre 2013.

Per il primo, il criterio relativo al collegamento con IRISL è qualificato come norma di portata generale, non come misura individuale; perciò non sussisteva un obbligo di previa comunicazione degli elementi a carico delle ricorrenti diverse da IRISL. Quanto a IRISL, la Corte rileva che il nuovo criterio non le imponeva una misura individuale nel senso invocato e che, comunque, la disciplina precedente già conteneva un criterio ad hominem nei suoi confronti.

Per il reinserimento di novembre 2013, la Corte ritiene che il Consiglio abbia rispettato il diritto di essere ascoltati: le ricorrenti avevano ricevuto comunicazione dei motivi del reinserimento, avevano presentato osservazioni prima dell’adozione degli atti e il Consiglio aveva successivamente trasmesso i documenti del fascicolo. La Corte precisa inoltre che il Consiglio non è tenuto a rispondere prima dell’adozione dell’atto a tutte le osservazioni ricevute, trattandosi di un profilo attinente alla motivazione piuttosto che ai diritti della difesa.

Proporzionalità, diritti fondamentali e sviamento di potere

La Corte conferma la legittimità del criterio relativo alla violazione della risoluzione 1747 (2007) e di quello relativo al collegamento con IRISL, ritenendoli idonei e non manifestamente sproporzionati rispetto all’obiettivo di impedire la proliferazione nucleare e di esercitare pressione sull’Iran. Ricorda che il diritto di proprietà non è assoluto e che il controllo giudiziale della proporzionalità nei settori caratterizzati da scelte politiche complesse è limitato alla manifesta inidoneità della misura.

Secondo la Corte, il divieto di trasferimento di armi previsto dalla risoluzione 1747 (2007) può contribuire indirettamente al perseguimento dell’obiettivo di non proliferazione, poiché i proventi del commercio di armamenti possono rafforzare la capacità del governo iraniano di sostenere attività di proliferazione. Analogamente, il criterio del collegamento con IRISL è giustificato dall’esigenza di evitare l’elusione delle sanzioni tramite entità ad essa legate.

La Corte respinge anche la censura di sviamento di potere: non risultano indizi che il Consiglio abbia agito con finalità diverse da quelle dichiarate, ossia il contrasto alla proliferazione nucleare.

Errori manifesti di valutazione

La parte del sesto motivo volta a contestare gli errori manifesti di valutazione è dichiarata irricevibile o comunque infondata nella parte in cui mirava, in sostanza, a una nuova valutazione dei fatti e delle prove. La Corte ricorda che non le compete sostituire la propria valutazione a quella del Tribunale, salvo snaturamento degli elementi probatori, che qui non è stato allegato.

Dispositivo

La Corte respinge integralmente l’impugnazione. Condanna le ricorrenti a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle del Consiglio; la Commissione sopporta le proprie spese.

Principio affermato

Una sentenza di annullamento passata in giudicato non impedisce al Consiglio di adottare nuovi atti di congelamento fondati su criteri modificati o su un diverso fondamento giuridico, anche utilizzando fatti o prove anteriori, purché non siano rimessi in discussione i punti effettivamente decisi dalla sentenza precedente e siano rispettate le garanzie procedurali e la proporzionalità delle misure.