Sentenza n. 3893/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Le imprese proprietarie e gestori di opifici industriali avevano impugnato la delibera consiliare di approvazione del PUC, lamentando la riclassificazione di aree già destinate a zona industriale dal Piano regolatore territoriale del Consorzio ASI della Provincia di Avellino in Ambiti di Trasformazione Strategica (ATS), con compressione delle facoltà edificatorie. Deducevano la violazione della gerarchia degli strumenti urbanistici, l'omessa previa modifica del piano consortile e il contrasto con la dichiarazione di coerenza della Provincia di Avellino. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo il PUC contrastante sia con la dichiarazione di coerenza provinciale sia con il principio di gerarchia della pianificazione. Il Comune ha appellato la sentenza con due motivi, deducendo error in procedendo e in iudicando, erroneità e insufficienza della motivazione e dell'istruttoria, in riferimento agli artt. 18, 22 e 23 della legge regionale Campania n. 16/2004. Secondo l'appellante, le previsioni ATS avrebbero avuto natura meramente programmatoria, sarebbero state subordinate alla futura modifica del piano ASI e, fino a tale modifica, sarebbe rimasta applicabile la disciplina consortile; pertanto non vi sarebbe stata una lesione attuale né un interesse concreto al ricorso. Il Comune ha inoltre sostenuto di avere recepito le prescrizioni della dichiarazione di coerenza provinciale e di avere assicurato la permanenza della destinazione industriale. Le appellate hanno chiesto la conferma della sentenza, riproponendo in subordine i motivi di primo grado non esaminati.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha preliminarmente ritenuto regolare la costituzione del rapporto processuale nei confronti del Consorzio ASI, poiché il Comune aveva prodotto la prova della tempestiva notificazione dell'appello. Ha poi respinto l'eccezione di improcedibilità per carenza di interesse, rilevando che le norme del PUC sugli ATS erano immediatamente operative e potenzialmente lesive. La successiva approvazione della variante al piano consortile non ha eliminato l'interesse alla decisione. Nel merito, il Collegio ha confermato la valutazione del TAR: il Comune non aveva dimostrato di avere rispettato la dichiarazione di coerenza provinciale e la gerarchia della pianificazione. Gli elaborati del PUC qualificavano le aree interessate come ATS già delimitate in zona ASI; l'art. 94, comma 18, delle Norme di attuazione consentiva soltanto interventi limitati, quali manutenzione ordinaria e straordinaria e ristrutturazione leggera, con conseguente restrizione delle facoltà edificatorie. La clausola dell'art. 94-bis delle Norme di attuazione, che subordinava gli effetti delle indicazioni del PUC a future modifiche del piano ASI, non era sufficiente a escludere l'immediata lesività della disciplina. È stata inoltre valorizzata la successiva approvazione della variante consortile, incidente sul perimetro delle aree industriali, quale ulteriore elemento incompatibile con la tesi comunale della mera natura programmatoria degli ATS. Il Comune è stato condannato al pagamento delle spese del grado, liquidate in complessivi 4.000 euro oltre accessori, da dividersi in parti uguali tra le due società appellate.

Norme richiamate

• artt. 18, 22 e 23 l.r. Campania n. 16/2004

  Richiamati in appello quali disposizioni che disciplinano il rapporto tra pianificazione comunale, strumenti sovraordinati e verifica di coerenza; il Consiglio di Stato ha confermato che il PUC deve rispettare la gerarchia della pianificazione e le prescrizioni risultanti dalla dichiarazione di coerenza.

• art. 94 delle Norme di attuazione del PUC

  Il comma 18 ammette soltanto gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria nonché di ristrutturazione leggera.

  La disciplina degli ATS incide concretamente sulle facoltà edificatorie, risultando pertanto immediatamente operativa e potenzialmente lesiva.

• art. 94-bis delle Norme di attuazione del PUC

  Le indicazioni del PUC per gli ambiti ricadenti in area ASI hanno effetto subordinatamente a modifiche normative del vigente Piano Regolatore ASI a seguito di variante.

  La clausola di subordinazione agli sviluppi futuri del piano ASI non esclude, nel caso concreto, l'immediata lesività delle previsioni del PUC, considerata la disciplina restrittiva già applicabile alle aree.

• art. 44 c.p.a.

  Applicato in relazione alla verifica e alla rinnovazione della notificazione dell'appello al Consorzio ASI; la prova della tempestiva notifica ha escluso ulteriori esigenze istruttorie.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato con riguardo al deposito delle memorie e della documentazione prodotta nel giudizio d'appello.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per la trattazione dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

Massime di principio

• Le previsioni di uno strumento urbanistico comunale sono immediatamente lesive quando, pur subordinando formalmente la loro piena attuazione a una futura modifica di uno strumento sovraordinato, impongono già limitazioni concrete alle facoltà edificatorie o agli interventi ammissibili.
• La clausola di subordinazione degli effetti del PUC a una futura variante del piano consortile non neutralizza l'interesse a ricorrere se la disciplina comunale vigente produce una restrizione attuale e concreta delle possibilità di trasformazione degli immobili.
• Nell'esercizio della potestà pianificatoria comunale, il PUC deve rispettare la gerarchia degli strumenti urbanistici e le prescrizioni contenute nella dichiarazione di coerenza resa dall'autorità competente; non è sufficiente una generica affermazione di conformità agli strumenti sovraordinati.
• La qualificazione grafica e normativa delle aree come Ambiti di Trasformazione Strategica, unita alla previsione di interventi edilizi soltanto limitati, può dimostrare l'effettiva incidenza immediata della nuova disciplina urbanistica sulle aree precedentemente destinate a insediamenti industriali.
• La permanenza della destinazione d'uso industriale non esclude, di per sé, la lesività della disciplina urbanistica quando siano ridotte in modo significativo le tipologie di intervento, le possibilità di ampliamento o le facoltà di trasformazione degli immobili.

Come è indicizzato