Sentenza n. 15850/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente, iscritta dal 30 settembre 1997 negli elenchi del personale volontario dei Vigili del Fuoco e in servizio fino al dicembre 2018, era stata esclusa dalla procedura di stabilizzazione bandita nel 2007 perché alta 1,60 metri, a fronte del requisito minimo di 1,65 metri previsto indistintamente per uomini e donne. Dopo il rigetto, con decisioni passate in giudicato, delle impugnazioni dell'esclusione e la dichiarazione di irricevibilità per tardività del ricorso alla Corte EDU, il Comitato ONU per i diritti umani, con Considerazioni del 30 aprile 2020, aveva accertato una violazione del Patto internazionale sui diritti civili e politici e invitato l'Italia a fornire un'adeguata riparazione, anche valutando l'ammissione della ricorrente nei ruoli permanenti. La ricorrente ha chiesto il riconoscimento del servizio, precisando in udienza che la decorrenza richiesta era dal 27 gennaio 2010 fino all'immissione in ruolo del 14 novembre 2018, nonché il risarcimento dei danni, quantificato in oltre 600.000 euro, inclusi perdita di chance, danno morale e spese. Ha sostenuto che le Considerazioni ONU fossero vincolanti e immediatamente precettive nell'ordinamento interno. L'Amministrazione aveva negato ogni riconoscimento, ritenendo le Considerazioni non direttamente esecutive e l'esclusione conforme alla normativa allora vigente.

La decisione

Ricorso accolto parzialmente. Il TAR ha ritenuto che le Considerazioni del Comitato ONU non siano sentenze nazionali né titoli direttamente azionabili in ottemperanza, ma abbiano efficacia giuridica qualificata e funzione interpretativa degli obblighi convenzionali; nell'ordinamento interno operano come parametro interpretativo per giudici e pubbliche amministrazioni. Ha accolto la domanda di ricostruzione della carriera esclusivamente ai fini giuridici, riconoscendo l'anzianità dal 27 gennaio 2010, data in cui la ricorrente avrebbe potuto essere assunta secondo i criteri della procedura, fino all'immissione nei ruoli permanenti con decreto del 14 novembre 2018. Ha escluso gli effetti economici, poiché la retribuzione presuppone lo svolgimento effettivo del servizio e l'attività da volontaria non coincide con quella del personale stabilizzato. Ha respinto la domanda risarcitoria: l'esclusione era conforme alla disciplina vigente ratione temporis ed era stata giudicata legittima con sentenze passate in giudicato; non risultavano quindi provati l'illecito e la colpa dell'Amministrazione, necessari insieme al danno e al nesso causale per la responsabilità risarcitoria. La ricostruzione giuridica della carriera è stata considerata adeguata riparazione in attuazione delle Considerazioni ONU. Spese compensate per la complessità della questione.

Norme richiamate

• art. 10 Cost.

  L’art. 10 della Costituzione prevede che “L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”. Opera, quindi, con riguardo alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, vale a dire ai principi generali e alle norme consuetudinarie, e non comporta l’adattamento automatico alle disposizioni contenute negli accordi internazionali che non riproducano norme consuetudinarie.

  L'adattamento automatico previsto dall'art. 10 Cost. riguarda il diritto internazionale generalmente riconosciuto e non si estende automaticamente alle disposizioni pattizie.

• art. 117, primo comma, Cost.

  La Corte costituzionale ha chiarito, con riguardo alla CEDU, che le disposizioni convenzionali non legittimano il giudice interno a disapplicare direttamente una norma nazionale contrastante, dovendosi ricorrere, ove non sia possibile un’interpretazione conforme, al sindacato accentrato di costituzionalità ai sensi dell’articolo 117, primo comma, Cost.

  Le norme convenzionali non autorizzano la disapplicazione diretta della legge interna; se non è possibile un'interpretazione conforme, la questione va affrontata attraverso il sindacato accentrato di costituzionalità.

• art. 112 c.p.a.

  Invero, avendo escluso il Consiglio di Stato (con la citata sentenza n. 2866/2015) che le pronunce di organi internazionali (nel caso esaminato, la Corte EDU) possano essere assimilate a titoli esecutivi azionabili ai sensi dell'art. 112 c.p.a., è chiaro che non è possibile l’esecuzione diretta forzata delle “Considerazioni” del Comitato nell'ordinamento interno.

  Le Considerazioni del Comitato ONU, come le pronunce di organi internazionali considerate dal giudice, non costituiscono titoli esecutivi azionabili direttamente con l'ottemperanza.

• art. 2, par. 3, Patto internazionale sui diritti civili e politici

  In conclusione, è possibile affermare che Le Views del Comitato per i diritti umani ONU si collocano in una posizione giuridica intermedia: non sono sentenze vincolanti in senso proprio né mere raccomandazioni prive di effetti, ma atti dotati di efficacia giuridica qualificata, in ragione della loro funzione di interpretazione autentica del PIDCP e dell'obbligo di buona fede nell'esecuzione dei trattati.

  Le Views hanno efficacia giuridica qualificata in ragione della loro funzione interpretativa del Patto e dell'obbligo di buona fede nell'esecuzione degli obblighi convenzionali; non sono tuttavia sentenze direttamente esecutive.

• art. 2043 c.c.

  Il risarcimento del danno non costituisce una conseguenza diretta e costante dell’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo, essendo per contro necessaria la positiva verifica dei citati requisiti e segnatamente, oltre che della lesione della situazione giuridica soggettiva di interesse tutelata dall’ordinamento, anche del nesso causale tra l’illecito e il danno subito, nonché della sussistenza della colpa o del dolo dell'Amministrazione.

  La responsabilità risarcitoria della PA richiede la prova dei suoi elementi costitutivi, compresi il nesso causale e il dolo o la colpa; l'illegittimità dell'atto non determina automaticamente il risarcimento.

• art. 31, comma 2, d.lgs. 198/2006

  E’ pertanto evidente che l’Amministrazione ha agito nel rispetto del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento.

  Il requisito uniforme di statura applicabile alla procedura era stato ritenuto legittimo dalle precedenti decisioni passate in giudicato; il TAR ha utilizzato tale quadro per escludere l'illiceità e la colpa dell'Amministrazione ai fini risarcitori.

Massime di principio

• Le Views del Comitato ONU per i diritti umani non sono sentenze nazionali né titoli direttamente eseguibili mediante giudizio di ottemperanza, ma hanno efficacia giuridica qualificata quale interpretazione degli obblighi pattizi e operano come parametro interpretativo per giudici e pubbliche amministrazioni.
• La ricostruzione dell'anzianità conseguente all'esclusione illegittima da una procedura di assunzione può decorrere dalla data in cui l'interessato avrebbe dovuto essere assunto ai fini giuridici, ma non attribuisce automaticamente il trattamento economico per il periodo in cui il servizio non è stato svolto, data la natura sinallagmatica della retribuzione.
• L'attività prestata come personale volontario non equivale, ai fini del trattamento economico del rapporto permanente, all'effettivo svolgimento del servizio proprio del personale stabilizzato.
• Il risarcimento per l'esercizio di funzioni pubbliche richiede la prova della condotta antigiuridica, del danno, del nesso causale e dell'elemento soggettivo. L'illegittimità dell'atto non dimostra da sola la colpa; questa va valutata considerando, tra l'altro, chiarezza delle regole, complessità dei fatti e ampiezza della discrezionalità, potendo essere esclusa in presenza di errore scusabile.
• Nel caso deciso, la ricostruzione dell'anzianità esclusivamente ai fini giuridici dalla data in cui la ricorrente avrebbe potuto essere immessa in ruolo fino alla sua effettiva assunzione è stata ritenuta adeguata riparazione rispetto alle Considerazioni del Comitato ONU.

Come è indicizzato