Cassazione Civile, Sentenza n. 1734/2020 del 27/01/2020

Esito

La controversia

La Consob, con delibera del 16 settembre 2015, aveva sanzionato due trader per manipolazione del mercato, contestando loro acquisti di azioni della banca effettuati tra il 21 giugno 2011 e il 27 maggio 2013, nella negoziazione continua e nell’asta di chiusura, ritenuti idonei a sostenere artificialmente e continuativamente il prezzo ufficiale e a fornire indicazioni false o fuorvianti. A uno dei trader erano state inflitte una sanzione pecuniaria di euro 120.000 e una sanzione accessoria di sei mesi; all’altro una sanzione pecuniaria di euro 100.000 e una sanzione accessoria di quattro mesi. Alla banca, quale obbligata in solido ai sensi dell’art. 6 della L. n. 689/1981, era stato ingiunto il pagamento di euro 220.000. La banca aveva proposto opposizione, deducendo, tra l’altro, la tardiva conclusione del procedimento, l’anticipazione del giudizio contenuta nella relazione annuale della Consob, vizi del procedimento sanzionatorio e del diritto di difesa, l’insussistenza dell’illecito e del dolo, nonché l’erronea quantificazione della sanzione per mancata applicazione della disciplina più favorevole introdotta dal D.Lgs. n. 72/2015, che aveva escluso la quintuplicazione prevista dalla L. n. 262/2005. La Corte d’appello di Milano, con sentenza n. 2826/2016 depositata il 5 luglio 2016, aveva respinto l’opposizione. In cassazione la banca ha proposto tre motivi: il primo denunciava violazioni delle garanzie di imparzialità e del giusto processo, in particolare per le dichiarazioni contenute nella relazione annuale e per la mancata astensione di due commissari; il secondo lamentava la nullità della sentenza per omessa motivazione sulla disciplina applicabile alla quantificazione della sanzione; il terzo denunciava la violazione del principio di retroattività della disciplina sanzionatoria più favorevole e della disciplina transitoria del D.Lgs. n. 72/2015.

La decisione

La Corte ha rigettato il primo motivo, ritenendone in parte l’inammissibilità per carenza di specifiche argomentazioni e, per la parte esaminabile, l’infondatezza. Ha ribadito che, per sanzioni amministrative sostanzialmente penali, le garanzie dell’art. 6 CEDU possono essere assicurate mediante un successivo sindacato giurisdizionale pieno, sicché non è di per sé illegittima la fase amministrativa priva di tutte le garanzie proprie del processo. Ha inoltre escluso che il riferimento all’“accertamento” nella relazione annuale dimostrasse un’anticipazione del giudizio o imponesse l’astensione dei commissari: l’espressione era riferita all’attività istruttoria degli uffici e corrispondeva alla terminologia legislativa. Ha accolto congiuntamente il secondo e il terzo motivo. In seguito alla sentenza della Corte costituzionale n. 63/2019, la disciplina transitoria non poteva impedire l’applicazione retroattiva della modifica più favorevole prevista dall’art. 6, comma 3, del D.Lgs. n. 72/2015, che escludeva la quintuplicazione delle sanzioni prevista dall’art. 39, comma 3, della L. n. 262/2005. La sentenza è stata quindi cassata con rinvio ad altra sezione della Corte d’appello di Milano, che dovrà rideterminare la sanzione applicando i parametri dell’art. 11 della L. n. 689/1981 e provvedere anche sulle spese del giudizio di cassazione.

Norme richiamate

• art. 6 CEDU

  In sostanza, in continuità con la citata sentenza n. 8210 del 2016 di questa Sezione, deve affermarsi che – in materia di irrogazione di sanzioni che, pur qualificate come amministrative, abbiano, alla stregua dei criteri elaborati dalla Corte EDU, natura sostanzialmente penale – gli Stati possono scegliere se realizzare le garanzie del giusto processo di cui all’art. 6 della Convenzione EDU già nella fase amministrativa (nel qual caso, nella logica di tale Convenzione, una fase giurisdizionale non sarebbe nemmeno necessaria) o mediante l’assoggettamento del provvedimento sanzionatorio applicato dall’autorità amministrativa (all’esito di un procedimento non connotato da quelle garanzie) ad un sindacato giurisdizionale pieno, di natura tendenzialmente sostitutiva, attuato attraverso un procedimento conforme alle prescrizioni dell’art. 6 della Convenzione.

  Per le sanzioni amministrative che hanno natura sostanzialmente penale, le garanzie dell’art. 6 CEDU possono essere assicurate nella fase amministrativa oppure, se questa non le offre, attraverso il successivo sindacato giurisdizionale pieno conforme alla Convenzione.

• art. 187-septies, comma 1, D.Lgs. n. 58/1998

  In ogni caso l’art. 187 septies TUF al comma 1 recita: “Le sanzioni amministrative previste dal presente capo sono applicate dalla CONSOB con provvedimento motivato, previa contestazione degli addebiti agli interessati, da effettuarsi entro centottanta giorni dall’accertamento”, sicchè lo stesso legislatore usa l’espressione accertamento con riguardo all’attività degli uffici ispettivi dell’organo di vigilanza e, dunque, nel riportare tale attività nella loro relazione i commissari hanno doverosamente usato la medesima espressione prevista dalla legge, senza che ciò abbia comportato alcuna anticipazione di giudizio.

  Il termine “accertamento” può riferirsi all’attività istruttoria degli uffici di vigilanza e il suo impiego in una relazione non equivale, di per sé, a un’anticipazione del giudizio riservato all’organo che decide sulla sanzione.

• art. 6, comma 2, D.Lgs. n. 72/2015

  Dalla declaratoria di incostituzionalità del D.Lgs. 12 maggio 2015, n. 72, art. 6, comma 2, discende che nella fattispecie in esame non può (e non poteva) applicarsi la quintuplicazione delle sanzioni prevista dalla L. 28 dicembre 2005, n. 262, art. 39, comma 3, e che, invece debba trovare applicazione il nuovo regime sanzionatorio, di cui al D.Lgs. n. 72 del 2015, art. 6, comma 3.

  Dopo la declaratoria di illegittimità costituzionale, la disciplina transitoria non può escludere l’applicazione retroattiva del regime più favorevole previsto dal comma 3 alle sanzioni per manipolazione del mercato.

• art. 6, comma 3, D.Lgs. n. 72/2015

  Dalla declaratoria di incostituzionalità del D.Lgs. 12 maggio 2015, n. 72, art. 6, comma 2, discende che nella fattispecie in esame non può (e non poteva) applicarsi la quintuplicazione delle sanzioni prevista dalla L. 28 dicembre 2005, n. 262, art. 39, comma 3, e che, invece debba trovare applicazione il nuovo regime sanzionatorio, di cui al D.Lgs. n. 72 del 2015, art. 6, comma 3.

  La disposizione che esclude la quintuplicazione delle sanzioni amministrative del TUF determina l’applicazione della cornice edittale più favorevole anche ai fatti anteriori, nei limiti affermati dalla pronuncia costituzionale richiamata.

• art. 11 L. n. 689/1981

  Si impone, dunque, la cassazione della sentenza impugnata, e il rinvio ad altra sezione della Corte d’Appello di Milano che dovrà rideterminare la sanzione in applicazione dei parametri previsti dalla L. n. 689 del 1981, art. 11.

  In sede di rinvio, la sanzione deve essere rideterminata applicando i criteri di commisurazione previsti dall’art. 11 della L. n. 689/1981.

• art. 384, comma 2, c.p.c.

  Tale parte della motivazione è sicuramente erronea, come si vedrà con riferimento al secondo motivo, e tuttavia con riferimento al vizio procedimentale evocato dal ricorrente non è decisiva e deve trovare applicazione l’art. 384 c.p.c., comma 2, essendo la decisione sul punto corretta.

  La Corte di cassazione può correggere la motivazione della decisione impugnata quando la motivazione sia erronea ma il dispositivo risulti corretto sul punto.

Massime di principio

• Quando una sanzione amministrativa ha natura sostanzialmente penale, le garanzie del giusto processo previste dall’art. 6 CEDU possono essere assicurate nella fase amministrativa oppure mediante un successivo sindacato giurisdizionale pieno, tendenzialmente sostitutivo e conforme alle prescrizioni convenzionali.
• Il riferimento, da parte dell’autorità di vigilanza, all’accertamento compiuto dagli uffici istruttori non costituisce di per sé anticipazione del giudizio sanzionatorio, quando il giudizio finale è riservato all’organo decidente e l’espressione utilizzata corrisponde alla terminologia legislativa.
• Il principio di retroattività della disciplina più favorevole si applica alle sanzioni amministrative che, per natura e finalità punitive, ricadono nella materia penale; una disciplina transitoria non può escluderne l’applicazione retroattiva in assenza di una giustificazione ragionevole fondata su controinteressi costituzionalmente rilevanti.
• Per le sanzioni relative alla manipolazione del mercato, il regime più favorevole introdotto dall’art. 6, comma 3, del D.Lgs. n. 72/2015, che esclude la quintuplicazione prevista dalla L. n. 262/2005, deve trovare applicazione retroattiva secondo la declaratoria di illegittimità costituzionale dell’esclusione transitoria.

Come è indicizzato