Tribunale, Sentenza T-216/21

Aiuti di Stato COVID-19 a favore di Air France: annullamento per errata individuazione del beneficiario

La sentenza riguarda un ricorso di annullamento proposto da Ryanair DAC e Malta Air ltd. contro una decisione della Commissione che aveva dichiarato compatibile con il mercato interno un aiuto francese a favore di Air France, nel contesto della crisi COVID-19. La controversia si concentra, da un lato, sulla ricevibilità del ricorso e, dall’altro, sulla corretta individuazione del beneficiario dell’aiuto in un gruppo societario complesso come Air France-KLM.

Fatti e iter procedurale

La Francia aveva notificato alla Commissione una misura composta da due elementi: una garanzia di Stato al 90% su un prestito bancario di 4 miliardi di euro e un prestito d’azionista fino a 3 miliardi di euro. La Commissione aveva approvato la misura ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e del quadro temporaneo COVID-19, ritenendo beneficiarie Air France e le sue controllate, ma non la holding Air France-KLM né KLM e le altre società del gruppo.

Successivamente, la Commissione ha adottato due decisioni correttive; una di esse è intervenuta dopo la proposizione del ricorso. Il Tribunale richiama anche la propria sentenza del 19 maggio 2021, Ryanair/Commissione (KLM; COVID-19), relativa a un altro aiuto del medesimo gruppo, nella quale era già stato rilevato un difetto di motivazione sulla determinazione del beneficiario.

Ricevibilità e legittimazione ad agire

Il Tribunale conferma anzitutto che Ryanair è un soggetto interessato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 1, lettera h), del regolamento 2015/1589, in quanto concorrente di Air France. Per contestare nel merito una decisione di compatibilità adottata ex articolo 108, paragrafo 3, TFUE, tuttavia, non basta essere interessati: occorre dimostrare una lesione sostanziale della posizione concorrenziale sul mercato rilevante.

Applicando la giurisprudenza, il Tribunale ritiene che Ryanair abbia fornito elementi sufficienti: concorrenza diretta su numerose rotte da e per la Francia, in particolare 45, capacità di offerta significativa, piani di espansione nel mercato francese, posizione relativamente forte rispetto a Air France durante la crisi e strategia di Air France-KLM di rafforzare la concorrenza nel segmento low cost tramite Transavia. Ne deriva che Ryanair è legittimata anche a contestare il merito della decisione; per Malta Air non è necessario un esame autonomo, essendo sufficiente la legittimazione di uno dei ricorrenti in un ricorso unico.

Normativa e criteri applicati per individuare il beneficiario di un aiuto nel gruppo societario

Sul merito, il Tribunale ribadisce che entità giuridicamente distinte possono costituire un’unica unità economica ai fini degli aiuti di Stato. Per stabilire il beneficiario reale di una misura occorre considerare globalmente diversi fattori: legami patrimoniali, organici, funzionali ed economici, clausole contrattuali della misura, tipo di aiuto e contesto in cui si inserisce. Il giudice richiama anche la comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato come fonte di orientamento interpretativo.

Legami patrimoniali e organici nel gruppo Air France-KLM

Il Tribunale osserva che la holding Air France-KLM controlla Air France al 100% e detiene inoltre una partecipazione rilevante in KLM. Dalla decisione impugnata emerge che la holding dispone di diritti di veto su aspetti commerciali, di bilancio e sulla nomina e revoca dei dirigenti delle controllate, oltre a dover approvare certe operazioni di finanziamento. Il documento di registrazione universale 2019 mostra inoltre organi misti di gruppo, come comitati esecutivi e di investimento, che coordinano e controllano decisioni importanti a livello di gruppo. Questi elementi dimostrano un effettivo controllo e una procedura decisionale centralizzata.

Legami funzionali ed economici

La holding non opera direttamente come vettore aereo, ma svolge funzioni strategiche in materia di vendite, prezzi, ricavi, investimenti e gestione dei rischi, in stretta interazione con Air France e KLM. Il Tribunale sottolinea che la strategia finanziaria è coordinata a livello di gruppo e che la holding può raccogliere capitali sui mercati per soddisfare i fabbisogni delle controllate. Il fatto che Air France e KLM abbiano organizzazioni separate o operino a condizioni di mercato non esclude l’esistenza di un forte coordinamento e di sinergie economiche di gruppo.

Il quadro contrattuale della misura

La misura di aiuto era articolata in contratti conclusi non con Air France, ma con la holding Air France-KLM: il prestito garantito dallo Stato, la convenzione con lo Stato sulla garanzia e il contratto di prestito d’azionista. Diverse condizioni essenziali erano soggette all’approvazione della holding, tra cui proroghe della scadenza, remunerazione e altri aspetti del finanziamento. I c.d. contratti specchio, diretti a veicolare i fondi verso Air France, non convincono il Tribunale: la garanzia resta contrattualmente in capo alla holding, la definizione di gruppo non esclude la holding, e quest’ultima trattiene anche un margine supplementare. Di conseguenza, il meccanismo non consente di affermare che il vantaggio sia destinato esclusivamente ad Air France e alle sue controllate.

Tipo di misura e contesto: vantaggio diretto e indiretto

Il Tribunale osserva che il prestito d’azionista era destinato, in prospettiva, a essere incorporato in capitale tramite una successiva operazione di gruppo, poi effettivamente realizzata in altra decisione della Commissione relativa alla ricapitalizzazione di Air France e della holding. Perciò la decisione impugnata non poteva ignorare tale contesto. La misura produce, ex ante, un vantaggio non solo diretto per Air France ma anche indiretto per la holding e per il gruppo nel suo insieme, rafforzandone la posizione finanziaria e stabilizzandone l’affidabilità verso mercato e creditori.

Errore manifesto di valutazione e conseguenze sulla compatibilità dell’aiuto

Alla luce dell’insieme degli elementi esaminati, il Tribunale conclude che la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione nell’individuare Air France e le sue controllate come unici beneficiari, escludendo la holding Air France-KLM e KLM. Tale errore incide sull’intera analisi di compatibilità ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e del quadro temporaneo, poiché la valutazione di necessità, adeguatezza, proporzionalità e rispetto dei massimali dipende dall’esatta identificazione del beneficiario. Per questo motivo, il Tribunale annulla la decisione senza esaminare gli altri motivi di ricorso, inclusi quelli relativi a discriminazione, libertà di stabilimento, libera prestazione di servizi, diritti procedurali e obbligo di motivazione.

Dispositivo e spese

La decisione della Commissione è annullata. La Commissione è condannata alle spese sostenute da Ryanair e Malta Air, mentre gli intervenienti sopportano le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che, in materia di aiuti di Stato, l’identificazione del beneficiario non può fermarsi alla mera forma contrattuale o alla personalità giuridica separata delle società del gruppo, ma deve tener conto della sostanza economica e organizzativa dell’operazione. Quando la misura è strutturata e concessa in un contesto di gruppo, il vantaggio può estendersi anche alla holding o ad altre società del gruppo se queste controllano, approvano o traggono beneficio, anche indiretto, dal finanziamento pubblico.