Tribunale, Sentenza T-166/21

Tassazione delle autorità portuali in Italia e aiuti di Stato

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da diverse Autorità di sistema portuale italiane contro la decisione (UE) 2021/1757 della Commissione, che aveva qualificato l’esenzione dall’IRES applicata alle AdSP come regime di aiuti di Stato esistente e incompatibile con il mercato interno. Il Tribunale affronta la natura delle attività svolte dalle AdSP, il presupposto del trasferimento di risorse statali, la selettività della misura e la sua idoneità a incidere sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri.

Fatti e contesto normativo nazionale

Le AdSP sono enti pubblici non economici dotati di personalità giuridica che amministrano i porti italiani e svolgono compiti di indirizzo, programmazione, coordinamento, regolazione e controllo delle operazioni portuali. La legge n. 84/94 attribuisce loro anche il potere di rilasciare autorizzazioni per le operazioni portuali e concessioni per l’occupazione e l’uso di aree demaniali e banchine, nonché di percepire canoni portuali, di autorizzazione e di concessione.

Sul piano fiscale, il TUIR sottopone all’IRES vari enti pubblici e privati che svolgono attività commerciali, mentre l’articolo 74 TUIR esenta una serie di enti pubblici e considera non commerciali alcune attività statali. Le autorità italiane avevano considerato le AdSP come enti gestori del demanio collettivo, ritenendole impegnate solo in attività statali e quindi esenti da IRES.

Procedimento amministrativo dinanzi alla Commissione

La Commissione aveva avviato un’indagine sull’imposizione societaria dei porti europei, chiedendo informazioni all’Italia. Con lettera del 30 aprile 2018 aveva comunicato di ritenere l’esenzione dall’IRES un aiuto esistente incompatibile con il mercato interno e aveva poi avviato il procedimento formale ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE. La decisione finale ha concluso che l’esenzione conferiva un vantaggio selettivo finanziato mediante risorse statali, idoneo a falsare la concorrenza e a incidere sugli scambi, e ha ordinato all’Italia di sopprimerla.

Motivi di ricorso

Le ricorrenti hanno articolato quattro motivi principali:

• violazione degli articoli 107 e 296 TFUE per aver qualificato le AdSP come imprese;
• violazione dell’articolo 107 TFUE per aver ritenuto che l’esenzione dall’IRES comportasse un trasferimento di risorse statali;
• violazione dell’articolo 107 TFUE per aver ravvisato un vantaggio selettivo;
• violazione dell’articolo 107 TFUE per aver ritenuto che la misura falsasse la concorrenza e incidesse sugli scambi tra Stati membri.

Nozione di impresa e natura economica delle attività

Il Tribunale ricorda che la nozione di impresa comprende qualsiasi entità che eserciti un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico e dalle modalità di finanziamento. È economica qualsiasi attività consistente nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato; non lo sono, invece, le attività che si ricollegano all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

Sulla base di tali principi, il Tribunale respinge le argomentazioni delle ricorrenti sullo status pubblico, sulla finalità non lucrativa e sull’eventuale impossibilità di fallimento delle AdSP: tali elementi non escludono la qualifica di impresa se l’ente svolge anche attività economiche. Viene quindi confermato che il diritto nazionale non è decisivo ai fini della nozione UE di impresa.

Concessione di accesso ai porti e aggiudicazione di concessioni demaniali

Il Tribunale conferma la valutazione della Commissione secondo cui la concessione di accesso ai porti, dietro remunerazione, e l’aggiudicazione di concessioni di aree demaniali e banchine costituiscono attività economiche. Richiama il fatto che tali attività sono già state qualificate come economiche in precedenti decisioni e nella relativa giurisprudenza del Tribunale, osservando che i porti possono trovarsi in concorrenza tra loro, anche oltre i confini nazionali, per attrarre operatori e concessionari.

Rilascio di autorizzazioni per le operazioni portuali

Su questo punto il Tribunale accoglie le censure delle ricorrenti. Ritiene che la Commissione non abbia dimostrato in modo sufficiente che il rilascio di autorizzazioni per le operazioni portuali sia un servizio fornito su un mercato. Tale attività consiste piuttosto nel controllare che le imprese terze soddisfino requisiti di legge e nell’autorizzare preventivamente l’esercizio delle operazioni portuali: si tratta, quindi, di una funzione riconducibile alle prerogative dei pubblici poteri.

Il Tribunale rileva inoltre che la Commissione non ha analizzato adeguatamente il metodo di calcolo, l’importo e il livello di controllo statale sui canoni di autorizzazione. In assenza di tale dimostrazione, i canoni di autorizzazione non possono essere considerati una contropartita di un servizio economico. Per questo motivo, la decisione è annullata nella parte in cui qualifica il rilascio di autorizzazioni come attività economica.

Trasferimento di risorse statali

Quanto al secondo motivo, il Tribunale conferma che l’esenzione dall’IRES implica un mancato gettito per l’erario e dunque un trasferimento di risorse statali. Sottolinea che un vantaggio concesso a un’impresa pubblica distinta dallo Stato resta rilevante ai fini dell’articolo 107 TFUE e che, se si escludesse l’applicabilità delle norme sugli aiuti solo perché il beneficiario appartiene alla sfera pubblica, si violerebbe la neutralità sancita dall’articolo 345 TFUE.

Selettività e sistema di riferimento

Il Tribunale respinge anche il terzo motivo. Precisa che vantaggio e selettività sono concetti distinti, anche se l’analisi può sovrapporsi in parte. In relazione alla selettività, il sistema di riferimento è l’impianto complessivo dell’IRES nel TUIR, non il solo articolo 74 TUIR. Quest’ultimo è inscindibile dal sistema generale, perché opera come esenzione rispetto a una regola principale che assoggetta a imposta i redditi di enti che svolgono attività economiche.

Alla luce dell’obiettivo del sistema di riferimento, le AdSP che svolgono attività economiche si trovano in una situazione comparabile a quella degli altri soggetti passivi IRES. L’esenzione di cui all’articolo 74 TUIR, così come applicata alle AdSP, deroga quindi al sistema di riferimento a loro favore.

Giustificazione della deroga

Il Tribunale esclude che la deroga sia giustificata dalla natura o dalla struttura del sistema fiscale. Ricorda che una misura può essere giustificata solo se deriva direttamente dai principi fondanti del sistema o da meccanismi inerenti e necessari al suo funzionamento. Nel caso di specie, né l’Italia né le parti interessate avevano fornito nel procedimento amministrativo elementi idonei a dimostrare una simile giustificazione. Le argomentazioni fondate sul principio per cui lo Stato non paga tasse o sulle caratteristiche del demanio collettivo sono respinte perché presuppongono, ancora una volta, che le AdSP svolgano solo attività non economiche.

Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi

Sul quarto motivo, il Tribunale conferma che la Commissione ha motivato in modo sufficiente la propria valutazione. Esiste concorrenza, quanto meno potenziale, tra alcuni porti italiani e porti di altri Stati membri, sia per l’accesso ai porti sia per l’assegnazione di concessioni. In un regime di aiuti, la Commissione può basarsi sulle caratteristiche del regime stesso per concludere che esso è idoneo a falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri, senza dover dimostrare effetti effettivi su ogni singolo mercato.

Il Tribunale respinge anche gli argomenti secondo cui l’assenza di armonizzazione fiscale imporrebbe un esame solo nazionale o secondo cui la Commissione avrebbe dovuto agire ex articoli 116 e 117 TFUE. Tali censure sono giudicate irrilevanti o infondate nel caso concreto.

Dispositivo e spese

Poiché il rilascio di autorizzazioni per le operazioni portuali non è stato dimostrato come attività economica, il Tribunale annulla la decisione impugnata solo in tale parte. Per il resto, il ricorso è respinto. Le spese sono compensate, ciascuna parte sopportando le proprie, anche in considerazione dell’accoglimento solo parziale delle domande e dell’assenza di prova sufficiente circa l’asserita pubblicazione indebita di un atto processuale.