Sentenza n. 9171/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto regionale con cui sono stati determinati gli oneri di ripiano a suo carico e gli atti statali, interistituzionali e ministeriali presupposti, deducendo l'illegittimità della disciplina del payback sui dispositivi medici per contrasto con gli artt. 3, 23, 42, 53 e 117 Cost. Le censure riguardavano, in particolare, la ragionevolezza e proporzionalità del meccanismo, la riserva di legge, la sua asserita retroattività, la lesione dell'affidamento e della libertà di programmazione delle imprese, la natura sostanzialmente tributaria o espropriativa del contributo, nonché il contrasto con la disciplina europea delle procedure di gara. Il Collegio ha inoltre rilevato d'ufficio, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., il possibile difetto di giurisdizione amministrativa sulle contestazioni rivolte al provvedimento regionale di attribuzione della quota individuale di ripiano.

La decisione

Il ricorso è stato rigettato quanto alle censure rivolte agli atti statali e agli atti presupposti. Il TAR ha recepito la valutazione della Corte costituzionale, sentenza n. 140/2024, secondo cui il payback per il quadriennio 2015-2018 persegue una finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria funzionale alla tutela della salute, costituisce un contributo solidaristico non irragionevole né sproporzionato e rispetta la riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost., poiché la legge individua soggetti obbligati, oggetto e criteri essenziali della prestazione, rimettendo all'amministrazione la sola quantificazione tecnica. Il meccanismo non è stato ritenuto retroattivo, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile già dal 2015 e gli atti del 2022 ne hanno reso operative le procedure. Non è stata riconosciuta una lesione dell'affidamento, essendo prevedibile il rischio economico connesso al superamento dei tetti di spesa; né è stato ravvisato contrasto con gli artt. 3 e 53 Cost., perché il payback è una prestazione patrimoniale imposta ma non un tributo in senso stretto. È stata esclusa anche la natura espropriativa rispetto all'art. 42 Cost. e all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU. Il meccanismo è stato ritenuto estraneo alle procedure di gara, poiché opera successivamente e ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva delle imprese senza modificare quantità, prezzi o risultati delle gare. Quanto al provvedimento regionale di attribuzione della quota individuale, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: l'atto costituisce il risultato di verifiche tecniche e riepilogative degli enti del Servizio sanitario regionale e determina un rapporto obbligatorio nel quale l'impresa vanta un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'importo. La controversia può essere riproposta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Nulla è stato disposto sulle spese, per la mancata costituzione delle amministrazioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Costituisce la base legislativa del tetto di spesa per i dispositivi medici e dell'obbligo di ripiano a carico delle imprese fornitrici in caso di superamento.

• art. 18 d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha reso concretamente operative le procedure per il ripiano degli sforamenti relativi agli anni 2015-2018, senza introdurre retroattivamente l'obbligo sostanziale.

• art. 8, comma 3, d.l. 34/2023, convertito

  La relativa disciplina è stata considerata alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 139/2024, che ha imposto l'estensione a tutte le aziende della riduzione al 48 per cento della quota richiesta.

• art. 23 Cost.

  Il payback è qualificato come prestazione patrimoniale imposta rispettosa della riserva di legge, poiché la disciplina legislativa individua soggetti obbligati, oggetto e criteri essenziali della prestazione.

• art. 3 Cost.

  Non risulta violato dal meccanismo, ritenuto ragionevole e coerente con la finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 42 Cost.

  Non è pertinente quale parametro di un intervento espropriativo, poiché il payback costituisce una prestazione patrimoniale imposta.

• art. 53 Cost.

  Non si applica al payback, che non è un tributo in senso stretto, pur essendo una prestazione patrimoniale imposta.

• art. 117 Cost.

  Le censure riferite al contrasto con il diritto europeo e ai principi costituzionali richiamati sono state ritenute infondate; il payback non altera le procedure di gara né il contenuto dei contratti.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sottoporre al contraddittorio il profilo rilevato d'ufficio relativo al difetto parziale di giurisdizione.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riproposizione davanti al giudice ordinario della controversia relativa al corretto calcolo della quota individuale di ripiano.

Massime di principio

• Il payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 costituisce una prestazione patrimoniale imposta, non un tributo in senso stretto né un intervento espropriativo; pertanto è soggetto alla riserva di legge dell'art. 23 Cost., ma non ai principi propri dell'art. 53 Cost. o alla disciplina dell'espropriazione.
• La disciplina del payback non è retroattiva quando l'obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano già previsti dalla legge vigente al momento delle forniture e gli interventi normativi successivi si limitano a rendere operative le procedure di quantificazione e riscossione.
• La prevedibilità dell'obbligo di ripiano e del tetto di spesa esclude, per le imprese fornitrici, un affidamento tutelabile nel mantenimento integrale dei prezzi e dei ricavi derivanti dalle forniture, anche se l'incidenza concreta del payback non era ancora determinata.
• Il payback opera esternamente alle procedure di gara e ai contratti di fornitura: non modifica l'esito della gara, la quantità della fornitura o il prezzo contrattuale, ma incide successivamente sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa.
• La controversia sull'esatta quantificazione della quota individuale di ripiano attribuita dalla Regione appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l'atto regionale è il risultato di verifiche tecniche e riepilogative e la pretesa dell'impresa consiste nel diritto soggettivo a non pagare o a pagare una somma inferiore, senza intermediazione di un potere amministrativo.

Come è indicizzato