Sentenza n. 2664/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto tariffe incentivanti ai sensi del Quarto Conto Energia per un impianto fotovoltaico qualificato come pensilina. A seguito di indagini penali e dell’acquisizione di documentazione dalla Guardia di finanza, il GSE aveva accertato difformità e falsità nella SCIA e negli elaborati tecnici presentati ai fini dell’ammissione agli incentivi: diversa data di protocollazione, indicazione della pensilina non presente negli originali depositati presso il Comune, difformità degli elaborati e firma e timbro apocrifi del tecnico. Il GSE aveva quindi disposto la decadenza dagli incentivi e il recupero delle somme erogate. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello la società ha dedotto: violazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e dell’art. 21-nonies l. 241/1990, sostenendo che il potere fosse stato esercitato oltre il termine ragionevole e che l’atto fosse in realtà un annullamento d’ufficio; difetto di istruttoria e motivazione, per asserito recepimento acritico delle risultanze penali; insussistenza dei presupposti della decadenza e applicabilità della sola decurtazione; illegittimità del recupero per pendenza del processo penale, duplicazione delle azioni e presenza delle somme nel Fondo unico giustizia; richiesta di sospensione del giudizio in attesa della definizione penale; erroneità della condanna alle spese. L’appellante ha inoltre chiesto il rinvio dell’udienza in attesa delle motivazioni della sentenza d’appello penale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’istanza di rinvio dell’udienza, rilevando che la Corte d’appello penale aveva prosciolto l’imputato per prescrizione, confermando per il resto l’accertamento dei fatti e la confisca anche nei confronti della società. Ha dichiarato inammissibili le critiche contenute nella mera descrizione dei fatti, qualificandole come motivi intrusi. Nel merito ha confermato integralmente la sentenza del TAR. Il provvedimento GSE è stato qualificato come decadenza accertativa e non come annullamento d’ufficio: esso accerta per la prima volta la mancanza dei requisiti oggettivi per l’incentivo e non costituisce esercizio di autotutela. Il GSE ha svolto un’autonoma istruttoria, acquisendo atti penali, chiedendo chiarimenti al Comune e consentendo alla società di presentare osservazioni; non era necessario un sopralluogo, poiché la falsità emergeva dal confronto documentale. Il termine fisso di 18 mesi decorre dall’adozione del provvedimento attributivo del beneficio e, per i benefici anteriori alla novella del 2020, dall’entrata in vigore di quest’ultima. Tuttavia, in caso di falsa rappresentazione dei fatti accertata dall’amministrazione, il termine fisso non opera e rileva il solo termine ragionevole, decorrente dalla scoperta dell’illegittimità. Tale termine è stato rispettato, anche perché il GSE aveva atteso le risultanze del giudizio penale su richiesta della stessa società. La falsità documentale è ostativa alla conservazione dell’incentivo e non consente la mera decurtazione prevista per le violazioni di minore entità. Non rilevano né la prescrizione del reato, né la mancata individuazione dell’autore materiale della firma, né l’asserita conformità dell’impianto realizzato, poiché è sufficiente la non veridicità della documentazione presentata per ottenere il beneficio. Non è configurabile un falso innocuo in materia di incentivi. Il recupero delle somme è legittimo e ha natura restitutoria, non risarcitoria o sanzionatoria; la pluralità di titoli — restituzione amministrativa, risarcimento, confisca — non può però determinare, in fase esecutiva, un recupero duplicato oltre l’importo degli incentivi erogati. È stata ritenuta ammissibile anche la compensazione impropria con crediti relativi ad altri impianti, in assenza di ostacoli normativi dedotti. È stata respinta la richiesta di sospensione ex art. 295 c.p.c., non essendo il giudizio penale pregiudiziale e potendo il GSE accertare autonomamente il fatto storico della falsificazione. Respinto anche il motivo sulle spese di primo grado. Le spese del grado d’appello sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE i poteri di verifica e controllo sugli incentivi; il provvedimento adottato all’esito dell’accertamento della mancanza dei requisiti è una decadenza accertativa e non un atto di autotutela.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine di 18 mesi per l’annullamento d’ufficio, richiamato dalla disciplina degli incentivi, decorre dal provvedimento attributivo del beneficio; in caso di falsa rappresentazione dei fatti opera la deroga e rileva il solo termine ragionevole dalla scoperta dell’illegittimità.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  Esclude l’applicazione del termine rigido quando il provvedimento è stato conseguito sulla base di false rappresentazioni dei fatti imputabili al beneficiario.

• art. 23, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La falsità o non veridicità della documentazione utilizzata per ottenere l’incentivo è radicalmente ostativa alla conservazione del beneficio.

• art. 11, comma 1, d.m. 31 gennaio 2014

  La non veridicità della documentazione presentata ai fini degli incentivi integra una violazione rilevante.

• art. 75 d.P.R. 445/2000

  La non veridicità delle dichiarazioni sostitutive giustifica la decadenza dai benefici conseguiti.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente al giudice di motivare mediante il richiamo a precedenti conformi, purché siano individuate le ragioni decisorie rilevanti.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell’udienza è ammesso solo in presenza di ragioni eccezionali, non ravvisate nel caso concreto.

• art. 295 c.p.c.

  La sospensione necessaria presuppone una controversia pregiudiziale il cui accertamento sia indispensabile e destinato ad avere efficacia di giudicato; tale presupposto non ricorre quando l’amministrazione può accertare autonomamente il fatto rilevante.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  Non impone la sospensione del giudizio amministrativo per la mera pendenza o impugnazione di una sentenza penale quando quest’ultima non costituisce l’indispensabile antecedente logico-giuridico della decisione.

• art. 19, comma 1, d.lgs. 231/2001

  La confisca nei confronti dell’ente opera salvo che per la parte restituibile al danneggiato; la presenza delle somme nel Fondo unico giustizia non impedisce il provvedimento restitutorio, fermo il divieto di duplicazione del recupero.

• art. 640-quater c.p.

  Richiamato in relazione alla confisca disposta nel processo penale.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  L’onere di provare la conformità della documentazione prodotta per l’incentivo gravava sulla società beneficiaria.

• art. 2967 c.c.

  Richiamato quale fondamento dell’onere della società di dimostrare i fatti costitutivi della pretesa di conservazione dell’incentivo.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Il potere di riduzione della tariffa riguarda le sole violazioni di minore entità e non è applicabile alle violazioni rilevanti che incidono sui requisiti fondamentali dell’incentivo.

• art. 21-ter l. 241/1990

  Il provvedimento di recupero amministrativo considerato in sentenza è non esecutorio; la sua legittimità non è esclusa dalla presenza di altri titoli restitutori, purché non vi sia duplicazione esecutiva.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato per disporre l’oscuramento delle generalità delle parti.

Massime di principio

• Il provvedimento con cui il GSE, all’esito dell’attività di verifica e controllo, accerta la mancanza originaria dei requisiti oggettivi per l’ammissione a un incentivo a causa di documentazione falsa o non veritiera ha natura di decadenza accertativa vincolata e non di annullamento d’ufficio; non è pertanto soggetto, in quanto tale, al termine ordinario di 18 mesi dell’art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990.
• Quando il beneficio pubblico è stato conseguito mediante una falsa rappresentazione dei fatti, inequivocabilmente accertata dall’amministrazione con i propri mezzi, il termine rigido di 18 mesi non opera; l’amministrazione deve comunque esercitare il potere entro un termine ragionevole decorrente dalla scoperta dell’illegittimità, poiché l’affidamento del beneficiario non è meritevole di tutela.
• Nell’attività di verifica degli incentivi il GSE dispone di ampia discrezionalità nella scelta degli strumenti istruttori e può acquisire e utilizzare atti provenienti da indagini o procedimenti penali, purché proceda a una propria valutazione amministrativa e assicuri il contraddittorio con il beneficiario.
• La falsità o non veridicità della documentazione rilevante per l’ammissione all’incentivo è di per sé ostativa alla conservazione del beneficio e non consente di applicare la riduzione della tariffa prevista per le sole violazioni di minore entità; non è necessario dimostrare che la falsità abbia prodotto una maggiore misura dell’incentivo o individuare l’autore materiale della falsificazione.
• La prescrizione del reato o il proscioglimento penale per una causa estintiva non eliminano il fatto storico della falsità documentale, che può essere autonomamente accertato dall’amministrazione ai fini della decadenza dagli incentivi.
• La pluralità di titoli restitutori o recuperatori relativi alle medesime somme non determina illegittimità del provvedimento amministrativo, ma impedisce, in fase esecutiva, il recupero duplicato oltre l’ammontare degli incentivi effettivamente erogati.

Come è indicizzato