Sentenza n. 589/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La SIAPA S.r.l., seconda classificata, ha impugnato l'aggiudicazione alla QSM S.r.l. della procedura aperta per l'affidamento triennale del servizio di esecuzione di corsi di formazione sulla sicurezza sul lavoro per il personale autista-soccorritore della SEUS, da aggiudicarsi con il criterio del prezzo più basso. In primo grado aveva chiesto anche la declaratoria di inefficacia del contratto e il subentro, oltre al risarcimento in forma specifica. In appello ha dedotto, anzitutto, l'erroneità della sentenza nella parte in cui aveva ritenuto legittima la verifica di congruità dell'offerta anomala dell'aggiudicataria. Secondo l'appellante, nelle giustificazioni rese ai sensi dell'art. 110 del d.lgs. 36/2023 la QSM avrebbe modificato sostanzialmente l'offerta tecnica, eliminando o riducendo figure professionali indicate nell'offerta originaria — coordinatori didattici territoriali, responsabile del rendiconto e della direzione amministrativa e assistenza tecnica — e accorpandone le funzioni in due sole risorse di supporto alla gestione, in contrasto con il capitolato tecnico e con il Manuale di Gestione dei Piani Formativi FonArCom. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 108, comma 3, e 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023, sostenendo che il servizio non fosse standardizzato né sottratto alla disciplina dei servizi ad alta intensità di manodopera, che la scelta del minor prezzo fosse priva di adeguata motivazione e che la lex specialis non avesse indicato il costo della manodopera. Ha infine lamentato l'omessa pronuncia del TAR sulla violazione dell'art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023.

La decisione

Il CGARS ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla verifica dell'anomalia, ha ritenuto che il Manuale FonArCom non imponesse specifiche figure professionali obbligatorie, limitandosi a menzionare figure eventualmente previste e impiegate ai fini della rendicontazione. Anche l'art. 8 del capitolato imponeva espressamente soltanto la presenza di un Referente Unico. Le giustificazioni della QSM non avevano quindi eliminato le funzioni necessarie, ma le avevano accentrate in due risorse interne incaricate del supporto operativo e amministrativo: una riorganizzazione del lavoro, non una modifica sostanziale dell'offerta tecnica. Il Collegio ha inoltre ribadito che la verifica dell'anomalia deve essere globale e sintetica, volta ad accertare l'affidabilità complessiva dell'offerta, e che in tale subprocedimento sono consentite modifiche e rimodulazioni delle giustificazioni e dell'organizzazione del personale, purché restino invariati l'importo dell'offerta economica, la copertura complessiva dei costi della manodopera e la natura sostanziale dell'offerta. La valutazione della stazione appaltante è risultata sorretta da istruttoria adeguata, essendo state richieste giustificazioni e integrazioni, e non manifestamente illogica o irragionevole; il sindacato giudiziale non può sostituirsi alla discrezionalità tecnica dell'amministrazione. Quanto al secondo motivo, il CGARS ha escluso l'omessa pronuncia del TAR, rilevando che la sentenza aveva esaminato sia la scelta del criterio del minor prezzo sia il tema dei costi della manodopera. Ha precisato che la mancata indicazione del costo della manodopera nei documenti di gara non determina, di per sé, l'invalidità della procedura né esonera i concorrenti dall'indicare tali costi nell'offerta, salvo oggettiva impossibilità. Il servizio non è stato qualificato come ad alta intensità di manodopera, poiché i costi della manodopera subordinata risultavano pari al 33,97% del corrispettivo complessivo, dunque inferiori alla soglia del 50%; l'appellante non aveva contestato specificamente la qualificazione dei rapporti come autonomi né dimostrato il superamento della soglia. Il servizio è stato inoltre ritenuto standardizzato: pur avendo natura anche intellettuale, era dettagliatamente disciplinato dal capitolato, comportava attività ripetitive e non richiedeva soluzioni personalizzate. Ne conseguiva la legittimità del criterio del prezzo più basso ai sensi dell'art. 108, comma 3, del d.lgs. 36/2023. L'appellante è stata condannata alle spese del grado in favore di QSM, liquidate in euro 5.000, e di SEUS, liquidate in euro 2.000; nulla spese nei confronti dell'ASP di Catania.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell'anomalia serve ad accertare l'attendibilità e l'affidabilità complessiva dell'offerta; nel relativo contraddittorio l'operatore può rimodulare le giustificazioni e l'organizzazione del personale, senza modificare l'offerta economica e la natura sostanziale dell'offerta.

• art. 108, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Può essere utilizzato il criterio del minor prezzo per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato, fatta eccezione per i servizi ad alta intensità di manodopera di cui alla definizione dell'articolo 2, comma 1, lettera e), dell'allegato I.1.

  Il minor prezzo è utilizzabile per servizi standardizzati, salvo che siano ad alta intensità di manodopera; un servizio intellettuale può essere standardizzato quando è routinario, ripetitivo e privo di soluzioni personalizzate.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  La mancata indicazione del costo della manodopera nei documenti di gara non determina automaticamente l'invalidità della procedura e non esonera il concorrente dall'indicare il costo nell'offerta, salvo oggettiva impossibilità di rispettare tale obbligo.

• art. 2, comma 1, lettera e), Allegato I.1, d.lgs. 36/2023

  «contratti ad alta intensità di manodopera», i contratti nei quali il costo della manodopera è pari o superiore al 50 per cento dell'importo complessivo dei corrispettivi

  La qualificazione come contratto ad alta intensità di manodopera dipende dal superamento della soglia del 50% del corrispettivo complessivo; nel calcolo il Collegio ha considerato la manodopera subordinata, escludendo i rapporti autonomi e occasionali.

• art. 97 d.lgs. 36/2023

  È richiamato dall'appellante in relazione alla verifica dell'anomalia, ma la decisione sviluppa la relativa disciplina principalmente attraverso l'art. 110 e i principi giurisprudenziali sulla valutazione globale dell'offerta.

• art. 122 c.p.a.

  Richiamato nella domanda di subentro formulata dall'appellante, non applicato in ragione del rigetto dell'impugnazione.

Massime di principio

• La verifica dell'anomalia dell'offerta deve accertare, con valutazione globale e sintetica, l'affidabilità complessiva dell'offerta rispetto alla corretta esecuzione dell'appalto e non la sola congruità di singole voci di prezzo considerate isolatamente.
• Nel contraddittorio del subprocedimento di verifica dell'anomalia l'operatore economico può modificare o integrare le giustificazioni e rimodulare l'organizzazione del personale, purché restino invariati l'importo complessivo dell'offerta economica, la copertura dei costi della manodopera necessari e la natura sostanziale dell'offerta tecnica.
• La concentrazione in un numero minore di risorse delle funzioni indicate nell'offerta tecnica costituisce una riorganizzazione consentita, e non una modifica sostanziale dell'offerta, quando le funzioni necessarie restano comunque assicurate e la lex specialis non imponga specifiche figure professionali ulteriori rispetto a quelle espressamente previste.
• Ai fini della qualificazione di un contratto come ad alta intensità di manodopera, occorre verificare se il costo della manodopera raggiunga almeno il 50% dell'importo complessivo dei corrispettivi; la parte che contesta tale qualificazione deve indicare specificamente gli elementi dai quali risulti il superamento della soglia.
• Un servizio di natura intellettuale può essere qualificato come standardizzato quando il capitolato ne definisce puntualmente contenuti e modalità e le prestazioni hanno carattere routinario e ripetitivo, senza elaborazione di soluzioni personalizzate; in tal caso è legittimo il criterio del minor prezzo ai sensi dell'art. 108, comma 3, del d.lgs. 36/2023.

Come è indicizzato