Sentenza n. 4401/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’accorpamento amministrativo dell’Istituto Comprensivo di Borgorose e dell’Istituto Comprensivo Giovanni XXIII di Petrella Salto, disposto nell’ambito del Piano regionale di dimensionamento della rete scolastica per l’anno scolastico 2025/2026. I Comuni avevano impugnato la misura deducendo, in sintesi, carenza di istruttoria e di motivazione, violazione dei termini e delle regole di partecipazione previste dalle Linee guida regionali, mancato effettivo coinvolgimento degli enti locali e omessa applicazione della clausola di salvaguardia per i Comuni montani. Avevano inoltre sostenuto che l’accorpamento avrebbe prodotto rilevanti pregiudizi logistici, amministrativi e socio-economici per territori montani distanti e scarsamente collegati, incidendo sulla qualità dei servizi essenziali e sulle prospettive di sviluppo locale. Il TAR aveva accolto il ricorso ravvisando, in particolare, un difetto di motivazione della scelta regionale. La Regione ha appellato la sentenza deducendo l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione e interesse dei Comuni, l’adeguatezza dell’istruttoria e del coinvolgimento degli enti territoriali, nonché l’erroneità della qualificazione dell’intervento come sostanziale soppressione del presidio scolastico. Ha inoltre sostenuto che, trattandosi di un atto generale e programmatorio fondato su parametri numerici e criteri predeterminati, non fosse necessaria una motivazione puntuale per ciascuna scelta, e che la clausola di salvaguardia per i Comuni montani fosse stata comunque considerata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto sia l’eccezione di inammissibilità della produzione documentale proposta ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., ritenendo che i documenti riguardassero l’evoluzione delle operazioni amministrative successive all’adozione del piano e fossero comunque irrilevanti ai fini della decisione, sia l’eccezione di carenza di interesse ad agire dei Comuni. Questi ultimi, quali enti esponenziali delle rispettive collettività, potevano infatti far valere le prospettate difficoltà logistiche e gli effetti negativi dell’accorpamento sui servizi e sul contesto socio-economico locale. Nel merito, l’appello è stato accolto. Il Collegio ha rilevato che il contingente regionale di 702 autonomie scolastiche per l’anno 2024/2025 doveva essere ridotto di 23 unità per l’anno successivo in attuazione del decreto interministeriale n. 127/2023 e degli obblighi connessi al PNRR. Poiché le proposte provinciali non erano sufficienti a conseguire tale obiettivo, la Regione era legittimata a intervenire in via sostitutiva. La scelta di accorpare le due istituzioni scolastiche è stata ritenuta assistita da un’idonea istruttoria e dal coinvolgimento degli enti interessati. Inoltre, trattandosi di una misura programmatoria fondata su parametri generali e sovraordinati, non era richiesta una motivazione puntuale riferita a ogni singola scelta organizzativa. L’accorpamento riguardava le funzioni dirigenziali e amministrative, mentre i plessi scolastici e l’offerta formativa restavano attivi; non era quindi necessaria una specifica giustificazione in ordine all’assenza di pregiudizi concreti per l’utenza. La decisione regionale è stata ritenuta coerente con i criteri di dimensionamento e non manifestamente illogica, non potendo il giudice sostituire proprie valutazioni di opportunità a quelle dell’amministrazione. La sentenza del TAR è stata pertanto riformata e il ricorso di primo grado respinto. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate in ragione della complessità e della non univocità della questione.

Norme richiamate

• art. 138, comma 1, lett. b), d.lgs. 112/1998

  art. 138, comma 1, lett. b)

  Individua la competenza esercitata dalla Regione nell’ambito del dimensionamento della rete scolastica.

• art. 153, comma 2, lett. b), l.r. Lazio n. 14/1999

  art. 153, comma 2, lett. b)

  Costituisce ulteriore base normativa regionale del Piano di dimensionamento della rete scolastica.

• art. 19, comma 5-quinquies, d.l. 98/2011

  art. 19, comma 5 quinquies

  Prevede la clausola di salvaguardia richiamata dai Comuni a tutela delle realtà montane; il Consiglio di Stato ha ritenuto che tale criterio fosse stato considerato nella scelta di aggregare istituzioni dello stesso contesto territoriale.

• d.m. n. 127/2023

  Fissa il contingente e la necessaria riduzione delle autonomie scolastiche; il Collegio ha ritenuto inderogabile, per la Regione Lazio, la riduzione di 23 autonomie per l’anno scolastico 2025/2026.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Non impedisce la produzione in appello di documenti relativi all’evoluzione delle operazioni amministrative successive al provvedimento, quando non costituiscano istruttoria postuma e siano comunque valutati dal giudice quanto alla loro rilevanza.

• art. 99 c.p.a.

Massime di principio

• Nei procedimenti di dimensionamento della rete scolastica fondati su contingenti numerici e parametri generali stabiliti dalla normativa statale, l’amministrazione può adottare misure di accorpamento in via sostitutiva quando le proposte degli enti territoriali non consentano di conseguire l’obiettivo numerico obbligatorio.
• Per gli atti generali e programmatori di riorganizzazione della rete scolastica, l’obbligo di motivazione può essere assolto mediante l’indicazione dei criteri generali di razionalizzazione e la dimostrazione della loro coerente applicazione, senza necessità di una motivazione puntuale per ciascuna scelta organizzativa.
• L’accorpamento amministrativo di istituzioni scolastiche non equivale alla soppressione dei relativi presidi quando restino attivi i plessi e sia assicurata la continuità dell’offerta formativa; in tale ipotesi non è necessaria una specifica motivazione sull’assenza di pregiudizi concreti per l’utenza, salvo che emergano elementi istruttori contrari.
• Il dissenso degli enti locali coinvolti non impone, di per sé, un onere motivazionale rafforzato, soprattutto quando gli enti non abbiano formulato proposte alternative concrete e la scelta amministrativa risulti coerente con parametri normativi sovraordinati.
• Il sindacato giurisdizionale sulle scelte programmatorie di dimensionamento scolastico resta circoscritto alla verifica dell’istruttoria, della coerenza con i criteri prefissati e dell’assenza di manifesta illogicità, senza potersi estendere alla sostituzione delle valutazioni di opportunità dell’amministrazione.
• I Comuni sono legittimati a impugnare misure di riorganizzazione scolastica che prospettino concrete ricadute sulla propria collettività, quali difficoltà logistiche per l’utenza, effetti sui servizi essenziali e conseguenze socio-economiche e territoriali.

Come è indicizzato