Sentenza n. 4873/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’approvazione, mediante procedimento unico ex art. 53 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, di un intervento di nuova costruzione in ampliamento di un impianto agricolo di essiccazione e conservazione della frutta, con variante agli strumenti urbanistici e rilascio del permesso di costruire. I proprietari residenti nelle vicinanze avevano dedotto, in primo grado, carenze istruttorie e motivazionali riguardo: alla verifica di alternative localizzative e al previo riuso di fabbricati esistenti; all’impatto dell’ampliamento sulla viabilità; al salto di classe acustica tra l’area dell’impianto e quella residenziale. Il TAR aveva accolto il ricorso. In appello, la cooperativa ha dedotto l’erroneità della sentenza, la violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 6, 36 e 53 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, dell’art. 5.8.1 del PUG e delle disposizioni del RUE, sostenendo che la verifica delle alternative era stata svolta nella VALSAT e nelle controdeduzioni, che l’art. 17.8 del RUE sarebbe stato abrogato dal PUG e che l’ampliamento in area contigua sarebbe stato favorito dalla disciplina regionale. Ha inoltre contestato la valutazione del TAR sulla viabilità, affermando che l’incremento del traffico era stato adeguatamente considerato e che le tre piazzole di scambio costituivano una soluzione idonea. Quanto all’impatto acustico, ha sostenuto che la disciplina regionale e comunale consentiva di gestire il salto di classe mediante prescrizioni, monitoraggio e interventi di mitigazione. Gli originari ricorrenti hanno riproposto i motivi assorbiti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato, nella sostanza, la decisione di primo grado, imponendo all’amministrazione di riesercitare il potere nel rispetto del vincolo conformativo. Quanto alla verifica delle alternative e al riuso, il Collegio ha ritenuto che il principio del riuso costituisca una precondizione per la nuova edificazione, desumibile sia dagli artt. 6 e 36 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017 sia dall’art. 17.8 del RUE, applicabile in forza delle disposizioni transitorie del PUG, poiché l’istanza era stata presentata prima dell’assunzione del PUG. La disciplina regionale impone inoltre di considerare, attraverso un adeguato bilanciamento, le diverse opzioni di localizzazione: nell’area di pertinenza, in lotti contigui o circostanti oppure in prossimità dell’attività esistente. Tali fattispecie sono poste sullo stesso piano e non consentono di presumere che la soluzione contigua sia automaticamente preferibile. Il Comune, invece, si era limitato a richiamare le valutazioni contenute nella VALSAT e un documento di parte, senza motivare adeguatamente sulle alternative, sul consumo di suolo, sulla capacità del territorio agricolo di assorbire un ampliamento quantificato in circa il 110% dell’impianto esistente, sulla viabilità e sul migliore inserimento territoriale. La motivazione amministrativa non può essere sostituita dal silenzio dell’amministrazione sulle osservazioni né da una successiva valutazione prognostica sull’inevitabilità dell’esito. Anche sulla viabilità il Collegio ha ravvisato un’istruttoria carente: la soluzione delle tre piazzole era stata ritenuta idonea in una prospettiva di medio-lungo periodo, collegata alla futura realizzazione delle complanari, senza definire temporalmente tale miglioramento né bilanciare adeguatamente le esigenze produttive, quelle dei residenti e le alternative localizzative. Al contrario, la censura relativa all’impatto acustico è stata ritenuta fondata: l’istruttoria, svolta con il supporto di Arpae, aveva individuato i ricettori abitativi, valutato la compatibilità acustica e previsto specifiche prescrizioni per ventole, gruppi frigoriferi, barriera mobile e monitoraggio successivo. La discrezionalità tecnica esercitata dall’amministrazione non risultava irrazionale né illogica e non era quindi sindacabile. Le ulteriori doglianze non esaminate sono state ritenute irrilevanti o inidonee; sono rimasti assorbiti i motivi riproposti dagli appellati. L’appellante è stato condannato alle spese di giudizio, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 6 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Previa valutazione che non sussistano ragionevoli alternative localizzative che non determinino consumo di suolo, non sono computate ai fini del calcolo della quota massima di consumo di suolo le aree utilizzate per interventi di ampliamento o nuova costruzione necessari allo sviluppo di attività già insediate e per fabbricati funzionali all’esercizio delle imprese agricole.

  La verifica dell’assenza di ragionevoli alternative localizzative e il principio di riduzione del consumo di suolo costituiscono criteri sostanziali da considerare nella decisione amministrativa.

• art. 36, commi 2 e 3, l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La realizzazione di nuovi fabbricati nel territorio rurale è ammessa soltanto qualora sia necessaria e non sussistano ragionevoli alternative consistenti nel riuso o nella trasformazione di fabbricati esistenti; i nuovi fabbricati sono realizzati all’interno o in adiacenza ai centri aziendali, evitando insediamenti isolati.

  Il riuso costituisce una precondizione della nuova edificazione; il criterio dell’insediamento all’interno o in adiacenza al centro aziendale orienta il bilanciamento degli interessi, ma non introduce un divieto assoluto di insediamenti isolati.

• art. 53 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Il procedimento unico riguarda interventi di ampliamento, ristrutturazione o nuova costruzione necessari allo sviluppo e alla trasformazione di attività economiche già insediate, nell’area di pertinenza, in lotti contigui o circostanti oppure in aree prossime; l’amministrazione deve dare specifica evidenza alla valutazione di sostenibilità ambientale e territoriale.

  Le diverse modalità localizzative sono fattispecie alternative poste sul medesimo piano; l’amministrazione deve individuare e motivare il migliore bilanciamento tra esigenze produttive, riduzione del consumo di suolo, viabilità e inserimento dell’intervento nel territorio.

• art. 17.8 RUE del Comune di Modena

  La realizzazione di nuove strutture può avvenire previa verifica dell’impossibilità del riuso di fabbricati esistenti o previa demolizione di immobili inidonei e non vincolati e ripristino delle aree.

  La disposizione regolamentare, applicabile secondo la disciplina transitoria del PUG alla domanda presentata anteriormente all’assunzione del PUG, conferma la priorità del riuso rispetto alla nuova costruzione.

• art. 5.8.1 PUG del Comune di Modena

  Le attività della “vetrina agro-alimentare” insediate alla data di assunzione del PUG possono, previa presentazione di un piano industriale, ampliare le proprie strutture mediante il procedimento unico ex art. 53 l.r. 24/2017.

  La disciplina del PUG non esclude l’applicazione del principio legislativo del riuso né sostituisce l’obbligo di motivare sulle alternative e sul consumo di suolo.

• art. 7.1 PUG del Comune di Modena

  I procedimenti speciali presentati prima dell’assunzione del PUG e completi della documentazione necessaria possono essere rilasciati secondo le disposizioni del PRG vigente.

  La domanda presentata prima dell’assunzione del PUG resta assoggettata, secondo la disciplina transitoria, alle disposizioni previgenti applicabili, tra cui l’art. 17.8 del RUE.

• art. 7.2 PUG del Comune di Modena

  I procedimenti speciali presentati prima dell’esecutività della delibera di adozione del PUG possono essere approvati secondo le disposizioni vigenti al momento della presentazione dell’istanza.

  La disposizione transitoria conferma la rilevanza della disciplina urbanistica vigente alla data di presentazione della domanda.

• l. n. 447/1995

  La disciplina dell’inquinamento acustico rileva nel controllo della compatibilità tra aree contigue con diversa classificazione acustica.

• l.r. Emilia-Romagna n. 15/2001

  Concorre a disciplinare il salto di classe acustica e la compatibilità dell’intervento con le abitazioni esistenti.

• d.g.r. Emilia-Romagna n. 2053/2001

  Prevede modalità specifiche per la gestione dei conflitti derivanti dal salto di classe acustica tra aree contigue.

• d.g.r. Emilia-Romagna n. 1577/2024

  È richiamata in tema di verifica delle ragionevoli alternative per interventi di ampliamento in ambito extraurbano, ma il Collegio non fonda su di essa la decisione, anche in considerazione della sua posteriorità rispetto all’atto impugnato e della mancata valutazione della sua vincolatività.

Massime di principio

• Nel territorio rurale, la nuova edificazione per esigenze produttive è subordinata alla previa verifica concreta dell’esistenza di ragionevoli alternative consistenti nel riuso o nella trasformazione di fabbricati esistenti; tale verifica costituisce una precondizione e non un adempimento meramente formale.
• Quando la legge ammette la localizzazione di un nuovo fabbricato nell’area di pertinenza, in lotti contigui o circostanti oppure in aree prossime all’attività esistente, tali opzioni sono poste sul medesimo piano normativo e devono essere oggetto di specifico bilanciamento da parte dell’amministrazione, senza automatica preferenza per una di esse.
• La valutazione delle alternative localizzative deve essere espressa, concreta e riferita a tutti gli interessi coinvolti, compresi consumo di suolo, viabilità, capacità del territorio di assorbire l’intervento, esigenze produttive e inserimento della nuova costruzione nel paesaggio rurale; il mero richiamo a una valutazione predisposta dal proponente non assolve l’obbligo di motivazione.
• L’amministrazione non può sostituire la motivazione espressa con il silenzio sulle osservazioni degli interessati né con una successiva affermazione secondo cui l’esito della valutazione delle alternative sarebbe stato comunque inevitabile.
• La valutazione dell’impatto sulla viabilità è carente quando l’idoneità delle opere predisposte sia giustificata mediante il rinvio a infrastrutture future senza una definizione temporale del loro completamento e senza un adeguato bilanciamento con gli interessi dei residenti, le esigenze produttive e le alternative localizzative.
• Le valutazioni tecniche in materia acustica, svolte con il supporto dell’autorità tecnica competente e accompagnate da prescrizioni e monitoraggio, sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per manifesta irrazionalità, illogicità o inattendibilità; in assenza di tali vizi, la discrezionalità tecnica dell’amministrazione deve essere rispettata.

Come è indicizzato