Sentenza n. 9441/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto regionale relativo al ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici negli anni 2015-2018 e, in via derivata, i decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, gli atti della Conferenza Stato-Regioni, le deliberazioni degli enti del servizio sanitario regionale e la nota regionale istruttoria. Ha chiesto il rinvio della trattazione in ragione dell’ordinanza del Consiglio di Stato n. 1588/2026, relativa alla rilevanza e ammissibilità di una questione di legittimità costituzionale concernente disposizioni ritenute analoghe. Nel merito, le censure investivano il meccanismo del payback, la sua disciplina normativa e gli atti ministeriali e regionali di attuazione, anche sotto il profilo della legittimità costituzionale, della retroattività e della lesione dell’affidamento. Con riferimento agli atti regionali, la società contestava la quantificazione della somma posta a suo carico e la legittimità derivata dagli atti presupposti.

La decisione

Il TAR ha respinto l’istanza di rinvio, ritenendola irrituale e non riconducibile ai casi eccezionali previsti dall’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. Né ricorreva una sospensione impropria in senso lato, poiché, secondo l’Adunanza Plenaria n. 4/2024, essa presuppone la stretta pregiudizialità della soluzione di un diverso incidente di costituzionalità, di una questione eurounitaria o di una rimessione all’Adunanza Plenaria. Il ricorso è stato respinto quanto agli atti del Ministero della Salute e della Conferenza permanente. Il Collegio ha richiamato le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024: la prima ha esteso a tutte le imprese, comprese quelle litiganti, la riduzione al 48 per cento prevista dall’art. 8, comma 3, d.l. n. 34/2023; la seconda ha ritenuto costituzionalmente legittimo, per il periodo 2015-2018, il meccanismo del payback, qualificandolo come contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, rispettoso della riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e di tutela dell’affidamento. Quanto agli atti regionali impugnati con motivi aggiunti, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Il TAR ha ritenuto che le regioni svolgano attività meramente tecnica, contabile, ricognitiva e vincolata: verificano i dati di fatturato, individuano l’elenco delle imprese e applicano la percentuale di ripiano già stabilita dalla legge e dagli atti statali, senza esercitare potere autoritativo o discrezionalità. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’obbligazione di pagamento e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale la causa può essere riassunta entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e ha previsto inizialmente che il superamento fosse posto a carico della regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  40 per cento per il 2015, 45 per cento per il 2016 e 50 per cento per il 2017 e successivi

  Disciplina il concorso delle aziende fornitrici al ripiano, la rilevazione del superamento del tetto e la procedura di individuazione delle imprese e degli importi dovuti.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha previsto che il superamento del tetto fosse rilevato sulla base del fatturato aziendale al lordo dell’IVA e dichiarato con decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter, disciplinando per le annualità 2015-2018 la procedura regionale di individuazione delle aziende soggette al ripiano.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  48 per cento della quota di ripiano

  Ha previsto una riduzione dell’importo dovuto dalle imprese, poi estesa dalla Corte costituzionale anche alle aziende che avevano instaurato controversie o non intendevano abbandonarle.

• art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  Ha previsto una disciplina sopravvenuta di pagamento ridotto e la cessazione ex lege della materia del contendere al ricorrere delle condizioni stabilite.

• art. 11 c.p.a.

  termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata appartenente alla sua giurisdizione.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il TAR ha escluso la sussistenza dei presupposti eccezionali per il rinvio della trattazione.

• art. 133 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il Collegio ha precisato che la controversia non rientra in un’ipotesi di giurisdizione esclusiva.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della disciplina nella parte in cui non estendeva la riduzione al 48 per cento anche alle imprese che avevano instaurato controversie o non intendevano abbandonarle.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha ritenuto non fondate le censure contro il meccanismo del payback per il periodo 2015-2018, qualificandolo come contributo solidaristico ragionevole e proporzionato e rispettoso della riserva di legge, dei principi di irretroattività e di tutela dell’affidamento.

Massime di principio

• Nel meccanismo del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, la determinazione statale del tetto di spesa e la certificazione del suo superamento costituiscono attività di competenza statale, mentre alle regioni spettano soltanto la verifica dei dati contabili, l’individuazione delle imprese fornitrici e l’applicazione della quota di ripiano prevista dalla legge.
• I provvedimenti regionali che individuano le imprese soggette al payback e gli importi dovuti, quando si limitano ad applicare dati contabili, percentuali e parametri già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, hanno natura meramente ricognitiva e tecnico-contabile e non costituiscono esercizio di potere autoritativo o discrezionale.
• La controversia relativa al corretto calcolo dell’importo dovuto a titolo di payback sui dispositivi medici riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario quando l’amministrazione esercita un’attività vincolata e non è contestato l’esercizio di un potere autoritativo.
• La qualificazione formale di un atto come “provvedimento” e l’eventuale indicazione, nell’atto stesso, della sua impugnabilità davanti al giudice amministrativo non determinano la giurisdizione, che deve essere individuata sulla base del petitum sostanziale e della natura effettiva della situazione giuridica dedotta.
• La sospensione impropria in senso lato è ammessa solo in presenza di una stretta pregiudizialità tra la decisione del giudizio pendente e la soluzione, in altro giudizio, di un incidente di costituzionalità, di una questione pregiudiziale eurounitaria o di una rimessione all’Adunanza Plenaria.

Come è indicizzato