Sentenza n. 1163/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato nel 2021 una domanda di permesso di costruire per la realizzazione di un edificio commerciale-residenziale ai sensi della legge regionale n. 21/2010, recante la disciplina del cd. Piano Casa. Dopo l’adozione e il successivo annullamento di un vincolo culturale sull’area, la Soprintendenza aveva rilasciato nel 2024 un nulla osta con prescrizioni. La società, ritenendo maturato il silenzio assenso, aveva quindi chiesto al Comune la dichiarazione di avvenuta formazione del titolo ai sensi dell’art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001. Il Comune aveva adottato un preavviso di diniego e poi il diniego definitivo. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto che l’abrogazione della legge regionale n. 21/2010 da parte della legge regionale n. 25/2022 non avrebbe travolto il procedimento pendente, invocando il principio tempus regit actum, la natura facoltativa della richiesta di riesame prevista dall’art. 14 della legge regionale n. 25/2022 e l’assenza di imputabilità alla società del ritardo procedimentale. Con il secondo motivo ha contestato la rilevanza attribuita dal Comune all’abrogazione della disciplina previgente, sostenendo che il nulla osta della Soprintendenza confermasse l’applicabilità della normativa originaria e che il Comune non avesse adeguatamente esaminato le osservazioni presentate in risposta al preavviso di diniego, in violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990. È stato inoltre dedotto un difetto di motivazione e istruttoria. Con il terzo motivo la ricorrente ha contestato la rilevata incompletezza documentale, sostenendo che gli elaborati fossero già disponibili o non necessari, e ha affermato che il Comune non potesse adottare il diniego dopo la scadenza dei termini procedimentali.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare e assorbente ha affermato che il silenzio assenso previsto dall’art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001 è applicabile ai titoli edilizi ordinari, non alle istanze fondate sulla disciplina derogatoria ed eccezionale del cd. Piano Casa. Per gli interventi di ampliamento straordinario è necessaria una valutazione espressa ed ex ante dell’amministrazione comunale; il decorso del tempo determina, in mancanza di una specifica previsione legislativa, silenzio-inadempimento e non formazione del titolo tacito. Pertanto, indipendentemente dalle vicende del procedimento dinanzi alla Soprintendenza, il permesso di costruire per silenzio assenso non si era formato. Il primo motivo è stato respinto perché il principio tempus regit actum impone di applicare la normativa vigente al momento dell’adozione del provvedimento finale, non quella vigente alla presentazione dell’istanza. Poiché la legge regionale n. 21/2010 era stata abrogata prima del diniego, la domanda originaria non poteva più essere definita sulla sua base. L’art. 14 della legge regionale n. 25/2022 è stato interpretato come l’unico percorso procedurale utile per salvaguardare le pratiche pendenti, attraverso una formale richiesta di riesame e l’adeguamento del progetto ai nuovi parametri; in assenza di tale richiesta, la domanda fondata sulla disciplina abrogata è divenuta inammissibile. Il secondo motivo è stato respinto. Il nulla osta della Soprintendenza riguardava esclusivamente gli interessi archeologici e paesaggistici di competenza statale e non poteva incidere sulla verifica della conformità urbanistico-edilizia, riservata al Comune. Il riferimento alla pratica originaria aveva funzione meramente identificativa del progetto e non costituiva validazione della disciplina applicabile. Non è stato riconosciuto un legittimo affidamento, poiché il nulla osta proveniva da un’amministrazione diversa da quella competente per il titolo edilizio e riguardava interessi differenti, oltre a essere intervenuto in un quadro normativo mutato. Il TAR ha inoltre ritenuto rispettato l’art. 10-bis l. n. 241/1990: non è necessaria la confutazione analitica di ogni argomento del privato quando il provvedimento finale esponga chiaramente le ragioni giuridiche del rigetto. La coincidenza tra preavviso e provvedimento finale non dimostra, di per sé, difetto di istruttoria o motivazione, se le osservazioni non hanno superato i motivi ostativi. Il terzo motivo è stato assorbito, poiché le questioni relative alla completezza documentale, allo stato legittimo dell’immobile e ai vincoli idrogeologici non avrebbero potuto condurre all’accoglimento, essendo già sufficiente l’inapplicabilità del silenzio assenso. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001

  "rilascio del permesso di costruire per silenzio assenso"

  Il silenzio assenso opera per i titoli edilizi ordinari, ma non per le istanze fondate sulla disciplina derogatoria del cd. Piano Casa, che richiede una valutazione espressa dell’amministrazione.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  "azione di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a."

  In assenza di una specifica previsione di silenzio assenso o silenzio diniego, l’inerzia dell’amministrazione integra silenzio-inadempimento e può essere contestata con l’azione avverso il silenzio.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  L’obbligo di considerare le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto è soddisfatto quando il provvedimento finale espone in modo chiaro e coerente le ragioni del diniego; non è necessaria la confutazione analitica di ogni allegazione.

• art. 14 l.r. n. 25/2022

  "possono" con semplice istanza chiedere che gli stessi vengano riesaminati

  La disposizione transitoria individua, secondo il TAR, il percorso procedurale utile per le pratiche pendenti fondato sul riesame e sull’adeguamento del progetto alla nuova disciplina.

• art. 15, comma 1, lett. a), l.r. n. 25/2022

  L’abrogazione della legge regionale n. 21/2010 impedisce di definire il procedimento sulla base della disciplina previgente quando il provvedimento finale intervenga dopo l’abrogazione.

• d.lgs. n. 42/2004

  Il nulla osta della Soprintendenza tutela gli interessi culturali e paesaggistici di competenza statale e non sostituisce né condiziona la verifica comunale di conformità urbanistico-edilizia.

Massime di principio

• Il silenzio assenso previsto dall’art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001 non si applica alle istanze di permesso di costruire fondate su discipline straordinarie e derogatorie come il cd. Piano Casa, poiché tali interventi richiedono una valutazione espressa ed ex ante dell’amministrazione comunale.
• Quando la legge non qualifica espressamente l’inerzia amministrativa come silenzio assenso o silenzio diniego, il decorso del termine procedimentale determina silenzio-inadempimento; il privato deve agire ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. per ottenere l’accertamento dell’obbligo di provvedere.
• In applicazione del principio tempus regit actum, l’amministrazione adotta il provvedimento finale sulla base della disciplina vigente al momento della decisione, non di quella vigente quando l’istanza è stata presentata, salvo specifiche disposizioni transitorie.
• L’autorizzazione della Soprintendenza relativa agli interessi culturali e paesaggistici non comporta alcuna valutazione vincolante sulla conformità urbanistico-edilizia dell’intervento, che resta riservata al Comune competente per il rilascio del titolo edilizio.
• Non sorge un legittimo affidamento tutelabile sulla disciplina edilizia applicabile in forza di un nulla osta rilasciato da un’amministrazione diversa da quella competente al rilascio del titolo e riguardante interessi amministrativi differenti.
• L’obbligo di motivazione del provvedimento conclusivo adottato dopo il preavviso di rigetto non impone all’amministrazione di confutare analiticamente ogni osservazione del privato, quando le ragioni del diniego siano esposte in modo chiaro e coerente e le osservazioni non abbiano superato i motivi ostativi.

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