Sentenza n. 5995/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia trae origine dalla richiesta delle proprietarie di restituzione, o in alternativa di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, di terreni sui quali il Comune aveva realizzato impianti sportivi. Il Comune aveva respinto l'avvio del procedimento ritenendo che i terreni fossero divenuti di sua proprietà in forza di una donazione risalente al 1959. Il TAR aveva annullato la comunicazione, rilevando che la donazione non risultava validamente perfezionata, pur escludendo che tale accertamento avesse formato oggetto di giudicato nella precedente sentenza resa sul silenzio dell'amministrazione. Il Comune ha appellato deducendo: omessa pronuncia sull'eventuale efficacia sanante della conferma della donazione ai sensi dell'art. 799 c.c.; mancato accertamento della proprietà dei terreni; insufficienza delle visure catastali prodotte dalle proprietarie; mancata verifica dei presupposti dell'acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001; sviamento e illogicità; incompetenza del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario per l'accertamento della proprietà e della validità della donazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha precisato che il giudizio di appello era limitato alla legittimità della comunicazione del 7 giugno 2022 e del relativo annullamento. Le controversie sull'accertamento del diritto di proprietà e sull'esistenza e validità della donazione appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario. Tuttavia, il giudice amministrativo può valutare incidentalmente l'esistenza del fatto presupposto necessario per scrutinare la legittimità del provvedimento amministrativo. La comunicazione era illegittima perché aveva rigettato l'istanza fondandosi sull'intervenuta donazione, presupposto non sussistente nel modello previsto dal codice civile. L'annullamento non implicava un definitivo accertamento civilistico della proprietà o della validità della donazione, ma soltanto l'impossibilità per l'amministrazione di fondare il diniego su quel presupposto. Il Comune dovrà quindi adottare una nuova determinazione immune dal vizio rilevato. Non spettava al giudice amministrativo valutare i presupposti sostanziali dell'acquisizione ex art. 42-bis, trattandosi di valutazioni rimesse all'amministrazione. Il Comune è stato condannato alle spese del grado, liquidate in complessivi 5.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 40, comma 1, lett. c, c.p.a.

  Sono ammissibili i motivi di impugnazione contenuti nella parte dedicata ai motivi specifici del ricorso; la regola mira anche a evitare i cosiddetti motivi intrusi.

• art. 8 c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo di compiere, nei limiti necessari alla decisione, valutazioni incidentali su questioni pregiudiziali concernenti diritti, senza attribuirgli la relativa giurisdizione principale.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  La richiesta di restituzione o acquisizione sanante rientra nell'esercizio di valutazioni amministrative; i relativi presupposti non devono essere previamente valutati dal giudice amministrativo in luogo dell'amministrazione nell'ambito del giudizio sull'annullamento del diniego.

• art. 21-septies l. 241/1990

  È stato richiamato nel giudizio di primo grado in relazione alla dedotta nullità o inefficacia dell'atto per violazione o elusione del giudicato, ma la decisione confermata ha escluso la nullità e ha disposto l'annullamento per difetto del presupposto fattuale.

• art. 782 c.c.

  La donazione richiede il rispetto della forma prevista dal codice civile; una mera scrittura privata non autenticata non può costituire, secondo la valutazione riportata nella sentenza, valida donazione idonea a fondare il provvedimento amministrativo.

• art. 799 c.c.

  La questione dell'eventuale conferma della donazione è stata ritenuta estranea alla cognizione decisiva del giudice amministrativo, poiché attiene alla sfera civilistica e alla giurisdizione ordinaria.

Massime di principio

• Il giudice amministrativo, pur non avendo giurisdizione sull'accertamento principale del diritto di proprietà o della validità di un contratto di donazione, può valutare incidentalmente l'esistenza del fatto civilistico quando ciò sia necessario per verificare la legittimità di un provvedimento amministrativo.
• Un provvedimento amministrativo è illegittimo per difetto del presupposto di fatto quando fonda il diniego di un'istanza sull'esistenza di una donazione che, secondo la valutazione incidentale necessaria al giudizio amministrativo, non risulta perfezionata secondo il modello civilistico applicabile.
• L'annullamento di un provvedimento amministrativo fondato su un presupposto civilistico insussistente non comporta l'accertamento definitivo, con efficacia di giudicato, del diritto di proprietà o della validità del contratto: tali questioni restano devolute al giudice ordinario.
• Nel giudizio di annullamento di un diniego, il giudice amministrativo non può sostituirsi all'amministrazione nella valutazione dei presupposti discrezionali per l'adozione di un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001; spetta all'amministrazione rideterminarsi eliminando il vizio accertato.
• L'ambito della cognizione del giudice d'appello è delimitato dall'atto amministrativo impugnato e dai capi della sentenza effettivamente devoluti con motivi specifici; le questioni estranee a tale perimetro non possono essere utilizzate per ampliare l'oggetto del giudizio.

Come è indicizzato