Sentenza n. 798/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda un deposito non autorizzato di circa 13.000 tonnellate di materiale proveniente dallo scavo di una galleria destinata a un impianto idroelettrico, collocato su aree non comprese nel piano di utilizzo approvato. Il Comune aveva ordinato, ai sensi dell'art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001, la rimessione in pristino nei confronti della società committente, del direttore dei lavori e dell'impresa esecutrice. Gli appellanti hanno dedotto, in sintesi: violazione degli artt. 29 e 31 d.P.R. 380/2001, dell'art. 181 d.lgs. 42/2004, dell'art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006, dell'art. 96 r.d. 523/1904 e del d.m. 161/2012; erronea imputazione della responsabilità per attività di gestione e deposito del materiale, asseritamente svolte autonomamente da imprese terze; irrilevanza dei ruoli di committente e direttore dei lavori rispetto allo smaltimento del materiale; mancata considerazione del piano di utilizzo, dei contratti di appalto e subappalto e della pronuncia penale favorevole; difetto di istruttoria e travisamento dei fatti per non avere distinto i ruoli dei vari operatori; difetto di motivazione e violazione dell'art. 10 l. 241/1990 per non avere adeguatamente valutato le osservazioni partecipative.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il deposito di una quantità molto rilevante di materiale, esteso su circa 2.662 mq. e risultato ancora presente con ulteriori cumuli, integri una nuova costruzione ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. e.7), d.P.R. 380/2001, poiché caratterizzato da permanenza e stabilità. L'ordine di rimozione è stato qualificato come misura ripristinatoria dell'assetto urbanistico, non punitiva, e quindi applicabile indipendentemente da dolo, colpa o buona fede. Ai sensi dell'art. 29 d.P.R. 380/2001, la responsabilità del titolare del titolo edilizio, del committente, del costruttore e del direttore dei lavori presenta carattere presuntivo e tendenzialmente oggettivo, con possibilità di esonero solo mediante prova dell'estraneità all'attività abusiva e dell'adozione di iniziative idonee a imporre al responsabile il ripristino dei luoghi. Il piano di utilizzo delle terre e rocce da scavo e gli accordi contrattuali con appaltatori o subappaltatori non escludono tale responsabilità: il piano incide sulla qualificazione del materiale come sottoprodotto anziché rifiuto, ma non modifica il regime della responsabilità urbanistico-edilizia né trasferisce all'esecutore la responsabilità nei confronti dell'amministrazione. Il committente, quale proponente del piano, conserva inoltre la responsabilità per il deposito del materiale in attesa dell'utilizzo. Il secondo motivo è stato respinto perché i contratti di appalto e subappalto operano nei rapporti interni e non eliminano la responsabilità solidale prevista dalla legge. Il terzo motivo è stato respinto poiché l'ordinanza era fondata su un rapporto amministrativo dettagliato, verifiche documentali e documentazione fotografica; le osservazioni degli interessati erano state esaminate, ma ritenute insufficienti. Il quarto motivo è stato respinto in quanto l'attività di vigilanza e repressione degli abusi edilizi è vincolata e il provvedimento risultava sufficientemente circostanziato. Gli appellanti sono stati condannati in solido al pagamento delle spese del grado, liquidate in euro 3.500 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. e.7), d.P.R. 380/2001

  "la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto ove comportino l'esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato"

  Un deposito di materiali costituisce intervento di nuova costruzione quando presenta elementi di permanenza e stabilità, valutati anche in relazione alla quantità e alla durata del deposito.

• art. 29 d.P.R. 380/2001

  Attribuisce al titolare del permesso di costruire, al committente, al costruttore e al direttore dei lavori responsabilità amministrativa per la conformità delle opere; la responsabilità è presuntiva e dai tratti oggettivi, ma può essere superata dimostrando l'estraneità all'abuso e l'adozione di iniziative idonee al ripristino.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Consente l'adozione dell'ordine di demolizione o di rimessione in pristino per il ripristino dell'assetto urbanistico violato; la misura ripristinatoria prescinde dall'elemento soggettivo.

• art. 27, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base del rapporto amministrativo relativo all'accertamento della violazione edilizia posto a fondamento dell'ordinanza.

• art. 9 d.m. 161/2012

  Impone al proponente di indicare il soggetto esecutore del piano di utilizzo e di assumere la relativa responsabilità; l'individuazione di esecutori non esonera il committente dagli obblighi urbanistico-edilizi.

• art. 14 d.m. 161/2012

  Rende il proponente responsabile del deposito del materiale escavato in attesa dell'utilizzo e dell'aggiornamento del piano.

• art. 27 d.P.R. 120/2017

  Ha mantenuto applicabile il d.m. 161/2012 all'attività considerata.

• art. 10 l. 241/1990

  La censura relativa alla partecipazione non è stata accolta, poiché le osservazioni degli interessati risultavano esaminate dall'amministrazione e l'attività repressiva edilizia è vincolata.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Richiamato quale base dell'autorizzazione provinciale alla costruzione e all'esercizio dell'impianto idroelettrico.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato per disporre l'oscuramento delle generalità degli appellanti.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati, unitamente alla disciplina nazionale sulla protezione dei dati personali, a tutela dei diritti e della dignità degli appellanti.

Massime di principio

• Il deposito di una quantità rilevante di materiali, quando presenti caratteristiche di permanenza e stabilità e comporti una trasformazione permanente del suolo, integra un intervento di nuova costruzione ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. e.7), d.P.R. 380/2001, assoggettabile all'ordinario regime edilizio.
• L'ordine di rimozione di un deposito abusivo adottato per ripristinare l'assetto urbanistico ha natura ripristinatoria e non punitiva; pertanto può essere impartito indipendentemente da dolo, colpa o buona fede del destinatario.
• La responsabilità prevista dall'art. 29 d.P.R. 380/2001 a carico del committente e del direttore dei lavori per la conformità urbanistico-edilizia dell'intervento è presuntiva e dai tratti oggettivi. L'esonero richiede la prova dell'estraneità all'abuso e dell'adozione di iniziative concrete e idonee a ottenere il ripristino dei luoghi.
• Il piano di utilizzo delle terre e rocce da scavo incide sulla qualificazione del materiale come sottoprodotto anziché rifiuto, ma non esclude né modifica la responsabilità urbanistico-edilizia del committente e del direttore dei lavori per la localizzazione abusiva del deposito.
• I rapporti contrattuali di appalto o subappalto regolano i rapporti interni tra gli operatori e non escludono la responsabilità solidale prevista dall'art. 29 d.P.R. 380/2001 nei confronti dell'amministrazione.
• In presenza di un rapporto amministrativo documentato, verifiche dei luoghi, documentazione fotografica e valutazione delle osservazioni degli interessati, l'istruttoria e la motivazione dell'ordinanza ripristinatoria possono ritenersi sufficienti, trattandosi di attività amministrativa vincolata.

Come è indicizzato