Sentenza n. 868/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante del dipinto e il successivo rigetto del ricorso gerarchico, deducendo violazione degli artt. 13 e 14 del d.lgs. 42/2004, eccesso di potere per illogicità, incongruità della motivazione, travisamento dei fatti, sviamento, incompletezza e difetto di istruttoria, violazione dei principi di proporzionalità, affidamento e legittima aspettativa, nonché manifesta contraddittorietà. La società ha contestato la valutazione tecnico-discrezionale dell’Amministrazione quanto alla rarità, qualità, rappresentatività e significatività dell’opera, sostenendo che il dipinto fosse un’opera minore, non imprescindibile per documentare il percorso artistico dell’autore, che esistessero altri ritratti coevi della medesima persona e che l’opera fosse prevalentemente collegata al contesto francese. Ha inoltre dedotto disparità di trattamento rispetto ad altre opere dello stesso autore cui sarebbe stata riconosciuta la libera circolazione, lesione sproporzionata degli interessi economici derivante dal divieto di esportazione e difetto di istruttoria nel procedimento gerarchico per mancata ispezione dell’opera. È stata altresì proposta domanda risarcitoria per il ritardo nella conclusione del procedimento, durante il quale erano state applicate misure cautelari, nonché richiesta di consulenza tecnica d’ufficio. Il Ministero ha eccepito il difetto di legittimazione attiva della società, in quanto non proprietaria del dipinto.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità: la mandataria alla vendita, quale detentrice del bene e destinataria delle notifiche procedimentali, era titolare di un interesse legittimo oppositivo qualificato, differenziato, concreto e attuale. Nel merito, il Collegio ha qualificato la dichiarazione di interesse culturale come espressione di discrezionalità tecnica, fondata su conoscenze storico-artistiche caratterizzate da margini di opinabilità. Il sindacato giurisdizionale non è meramente estrinseco, ma verifica l’attendibilità complessiva dei criteri, la correttezza del procedimento applicativo, la coerenza, logicità, completezza, ragionevolezza e proporzionalità della valutazione; non può tuttavia sostituire la propria valutazione a quella dell’Amministrazione. I criteri della circolare del 13 maggio 1974 sono stati ritenuti vigenti all’epoca dei fatti e sostanzialmente confermati dal d.m. n. 537/2017. Essi hanno funzione di indirizzo e devono essere applicati congiuntamente, mediante un giudizio globale e sintetico, senza automatismi. Il TAR ha ritenuto adeguatamente motivata e istruita la valutazione amministrativa, valorizzando la qualità tecnica dell’opera, la sua collocazione nel percorso artistico di Boldini, la rilevanza quale opera germinale della ritrattistica dell’artista, le differenze rispetto agli altri due ritratti coevi e la sua diffusione ed esposizione in Italia. Il parere motivato del Comitato tecnico-scientifico delle Belle arti, acquisito in sede di ricorso gerarchico, escludeva il dedotto difetto di istruttoria e rendeva non necessaria la CTU. La disparità di trattamento è stata esclusa perché la valutazione del particolare interesse culturale è necessariamente caso per caso e richiede l’identità assoluta delle situazioni, non provata dalla ricorrente. È stata respinta anche la censura di sproporzione economica: il vincolo culturale ha effetti conformativi e non ablatori, costituisce effetto naturale della tutela e non impedisce la circolazione economica del bene nel territorio nazionale, né ulteriori utilizzi sotto il controllo della Soprintendenza. La domanda risarcitoria è stata respinta sia per l’assenza di illegittimità degli atti sia perché non erano stati specificati i pregiudizi causalmente collegati al ritardo procedimentale. Ricorso respinto integralmente; spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9, comma 2, Cost.

  La tutela del patrimonio storico e artistico giustifica provvedimenti conformativi della proprietà privata, le cui limitazioni costituiscono effetto naturale della tutela culturale.

• art. 10, comma 3, lett. a), d.lgs. 42/2004

  Costituisce la base normativa della dichiarazione di particolare interesse culturale di beni appartenenti a privati.

• art. 13 d.lgs. 42/2004

  Attribuisce all'Amministrazione il potere di dichiarare l'interesse culturale, esercitato mediante valutazione tecnico-discrezionale.

• art. 14 d.lgs. 42/2004

  “al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo della cosa che ne forma oggetto, tramite messo comunale o a mezzo posta raccomandata con avviso di ricevimento”

  Consente di notificare la comunicazione di avvio del procedimento anche al detentore a qualsiasi titolo; tale destinatario può vantare un interesse legittimo oppositivo quando la misura incide sulla sua posizione qualificata.

• art. 15, comma 1, d.lgs. 42/2004

  “al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo della cosa che ne forma oggetto, tramite messo comunale o a mezzo posta raccomandata con avviso di ricevimento”

  Consente la notifica della dichiarazione di interesse culturale al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo.

• art. 16 d.lgs. 42/2004

  Prevede il ricorso amministrativo gerarchico avverso la dichiarazione di interesse culturale; il Ministero può riesaminare la valutazione tecnico-discrezionale acquisendo il parere dell'organo tecnico-scientifico competente.

• art. 30 d.lgs. 42/2004

  null

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nel procedimento per il rilievo d'ufficio della questione di competenza da parte del TAR Lazio.

• artt. 15, comma 4, e 16, comma 3, c.p.a.

  Richiamati per la riassunzione del giudizio davanti al giudice amministrativo dichiarato competente.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato quale espressione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

• d.m. 6 dicembre 2017, n. 537

  1. Qualità artistica dell’opera; 2. rarità (in senso qualitativo e/o quantitativo); 3. rilevanza della rappresentazione; 4. appartenenza a un complesso e/o contesto storico, artistico, archeologico, monumentale, anche se non più in essere o non meramente ricostruibile; 5. testimonianza particolarmente significativa per la storia del collezionismo; 6. testimonianza rilevante, sotto il profilo archeologico, artistico, storico, etnografico di relazioni significative tra diverse aree culturali, anche di produzione e/o provenienza straniera).

  I criteri costituiscono parametri di indirizzo per la discrezionalità tecnica e devono essere utilizzati congiuntamente, senza automatismi, nell'ambito di una valutazione globale e sintetica.

• circolare del Ministero della pubblica istruzione - Direzione generale antichità e belle arti del 13 maggio 1974

  1. Per quanto riguarda la singolarità delle cose stesse: a) particolare nobiltà della qualità artistica, normalmente indicata come pregio d'arte; b) rarità, in linea assoluta, oppure nei confronti di un determinato artista, o centro o scuola artistica, o in relazione alla regione o alla zona da cui l'oggetto proviene; c) particolare significato della rappresentazione; d) originali qualità tecniche, anche in senso artigianale; e) valore di antichità o di prototipo, per oggetti relativi alla storia della scienza; f) particolare difficoltà di ulteriore acquisizione per restrizioni legali o simili quando si tratti di cosa originaria da altra nazione e di particolare interesse archeologico, storico, artistico, etnografico. 2. Per quanto riguarda l'interesse delle cose in relazione al contesto storico culturale di cui esse fanno parte: a) appartenenza sicura, o anche probabile, ad un complesso artistico, storico, archeologico, monumentale; b) caratteri che ne facciano un esempio considerevole di tradizioni locali; c) appartenenza ad un'area di civiltà diversa da quella di provenienza dell'oggetto e significativa di rapporti fra le varie civiltà, scuole o zone.

  I criteri, vigenti all'epoca dei fatti, sono stati ritenuti applicabili alla valutazione dell'interesse culturale e sostanzialmente confermati dal successivo d.m. n. 537/2017.

Massime di principio

• La dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante ai sensi degli artt. 10, comma 3, lett. a), e 13 del d.lgs. 42/2004 costituisce esercizio di ampia discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice quanto a ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, logicità, coerenza, completezza, attendibilità dei criteri e correttezza del procedimento applicativo, senza che il giudice possa sostituire la propria valutazione tecnico-artistica a quella dell'Amministrazione.
• I criteri ministeriali per la valutazione dell'interesse culturale hanno funzione di indirizzo e devono essere applicati congiuntamente, senza automatismi, mediante un giudizio globale e sintetico fondato sulle caratteristiche dell'opera e sul suo contesto storico-artistico.
• Una valutazione alternativa formulata da esperti privati non dimostra di per sé l'inattendibilità della valutazione amministrativa, quando quest'ultima sia adeguatamente istruita e motivata; per superarla occorre che le lacune dedotte siano complessivamente tali da compromettere l'attendibilità del giudizio dell'organo competente.
• La disparità di trattamento nell'esercizio del potere di tutela culturale presuppone la rigorosa prova dell'identità assoluta delle situazioni comparate; la diversa valutazione di altre opere dello stesso autore non è sufficiente, poiché il particolare interesse culturale deve essere apprezzato caso per caso e può variare in relazione al contesto spazio-temporale e alla sensibilità storico-artistica.
• Il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo di un bene interessato dal procedimento di dichiarazione di interesse culturale può essere destinatario delle comunicazioni procedimentali e, quando la misura incide concretamente sulla sua posizione qualificata, è titolare di un interesse legittimo oppositivo; ciò vale anche per il mandatario alla vendita che detenga il bene e sia direttamente interessato alla sua commercializzazione.
• Il vincolo culturale dichiarativo produce effetti conformativi e non ablatori: la limitazione delle facoltà proprietarie e le eventuali ricadute economiche sono effetti naturali della tutela e non determinano, di per sé, l'illegittimità del provvedimento, purché la decisione sia adeguatamente motivata e proporzionata.

Come è indicizzato