Cassazione Civile, Ordinanza n. 20980/2025 del 23/07/2025

Esito

La controversia

A seguito di ispezione presso l’istituto di credito, la Consob aveva irrogato a un componente del consiglio di amministrazione una sanzione pecuniaria per plurime violazioni dell’art. 94, comma 2, TUF, relative a due aumenti di capitale del 2014: nei prospetti di offerta sarebbero state omesse informazioni rilevanti per gli investitori sul criterio di determinazione del prezzo delle azioni, sul fenomeno del cosiddetto "capitale finanziato", sui finanziamenti correlati all’acquisto/sottoscrizione dei titoli, sulla compravendita e sulla illiquidità delle azioni, nonché sull’andamento delle richieste di vendita. L’interessato aveva proposto opposizione in Corte d’appello, respinta. In cassazione ha articolato diciotto motivi, deducendo, tra l’altro: difetto di giurisdizione del giudice ordinario e incostituzionalità del rito; lesione del diritto di difesa e del contraddittorio per termini e accesso agli atti; decadenza della Consob per tardività della contestazione e per superamento del termine del procedimento; illegittima mancata applicazione dello ius superveniens del d.lgs. 72/2015; insussistenza dell’elemento oggettivo e soggettivo dell’illecito; violazione dei criteri di determinatezza della fattispecie, buona fede e affidamento; erronea applicazione della presunzione di colpa e della prova per presunzioni; errata liquidazione delle spese.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, confermando la decisione della Corte d’appello e quindi la sanzione Consob. Ha ritenuto infondati o inammissibili tutti i motivi: ha ribadito la giurisdizione del giudice ordinario sulle opposizioni alle sanzioni Consob; ha escluso la violazione del diritto di difesa e del contraddittorio; ha affermato che il termine di 180 giorni decorre dal completamento dell’accertamento e non dalla mera constatazione; ha precisato che l’art. 19 l. 689/1981 non fissa un termine finale generale per l’ordinanza-ingiunzione; ha escluso la retroattività della disciplina più favorevole del d.lgs. 72/2015 per le sanzioni in esame; ha ritenuto adeguata e determinata la contestazione delle omissioni informative; ha confermato che, per gli amministratori bancari non esecutivi, sussiste un dovere di agire informati e di attivarsi in presenza di segnali di allarme; ha affermato la rilevanza della presunzione di colpa ex art. 3 l. 689/1981 e la legittimità della prova presuntiva valorizzata dal giudice di merito; ha infine confermato la liquidazione delle spese in favore di Consob assistita da avvocati dipendenti iscritti all’albo. Le spese del giudizio di legittimità sono state poste a carico del ricorrente.

Norme richiamate

• art. 191 TUF

  cumulo giuridico tra le sanzioni di euro 20.000,00 e di euro 15.000,00

  richiamato come base del trattamento sanzionatorio per la violazione degli obblighi informativi nei prospetti

• art. 94, comma 2, TUF

  il prospetto deve contenere tutte le informazioni necessarie affinché gli investitori possano pervenire a un fondato giudizio sull’emittente e sui prodotti finanziari

• art. 195, comma 1, TUF

  il termine di 180 giorni per la contestazione decorre dal completamento dell’accertamento istruttorio, non dalla sola conoscenza del fatto

• art. 195, commi 4-8, TUF

  la Corte ribadisce la giurisdizione del giudice ordinario sulle opposizioni alle sanzioni Consob

• art. 194-bis TUF

  non applicabile alle violazioni anteriori secondo la disciplina transitoria del d.lgs. 72/2015

• art. 3 della legge n. 689 del 1981

  pone una presunzione di colpa a carico dell’autore della violazione, superabile solo con prova dell’assenza di colpevolezza

• art. 14 della legge n. 689 del 1981

  è il termine generale rilevante ai fini dell’inefficacia della sanzione, distinto dall’art. 19

• art. 19, comma 3, della legge n. 689 del 1981

  disciplina la misura cautelare in pendenza del procedimento e non fissa un termine finale generale per l’ordinanza-ingiunzione

• art. 2381, commi 3 e 6, c.c.

  impone agli amministratori non esecutivi di agire in modo informato, chiedere informazioni e monitorare la gestione

• art. 2392 c.c.

  gli amministratori rispondono se, conoscendo o potendo conoscere fatti pregiudizievoli, non fanno quanto possono per impedirli o attenuarli

• art. 53 TUB

  nel settore bancario rafforza i doveri del consiglio di amministrazione in tema di organizzazione e controlli interni

• art. 2391 c.c.

  richiamato come possibile strumento di reazione degli amministratori non esecutivi a operazioni pregiudizievoli

• art. 91 c.p.c.

  le spese includono i compensi del difensore tecnico della P.A. vittoriosa, anche se dipendente

• art. 360 c.p.c.

  norme processuali richiamate per i singoli motivi di ricorso per cassazione

• art. 267 TFUE

  il rinvio pregiudiziale non è dovuto se la questione UE è irrilevante, già chiarita o di soluzione evidente

• art. 6 CEDU

  invocato dal ricorrente, ma la Corte esclude che le sanzioni in esame abbiano natura sostanzialmente penale

• art. 47 della Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamato in relazione al diritto di difesa e al giusto processo, ma non ritenuto violato

• art. 7 CEDU

  richiamato per sostenere l’applicazione della disciplina più favorevole, ma la Corte la esclude per le sanzioni amministrative in esame

• art. 49, par. 1, della Carta dei diritti fondamentali UE

  invocato per il principio di legalità e favor rei, ritenuto non estensibile alla materia amministrativa in esame

• art. 52, par. 5, della Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamato dalla difesa nel quadro delle garanzie convenzionali e unioniste

• art. 111 Cost.

  richiamato a sostegno della censura sulla giurisdizione e sul giusto processo

• art. 113 Cost.

  richiamato a sostegno della censura sulla tutela giurisdizionale contro le sanzioni amministrative

• art. 24 Cost.

  invocato per le dedotte lesioni del diritto di difesa, escluse dalla Corte

• art. 117 Cost.

  richiamato in relazione ai parametri convenzionali e unionisti

• art. 15 della legge n. 689 del 1981

  richiamato in tema di accesso agli atti nel procedimento sanzionatorio

• art. 7 della legge n. 262 del 2005

  richiamato in relazione alle garanzie del procedimento sanzionatorio

• art. 7, comma 10, del d.lgs. n. 150 del 2011

  richiamato per la presunzione di innocenza e il riparto dell’onere probatorio

• art. 244 c.p.c.

  richiamato in tema di audizione richiesta dal ricorrente

• art. 2729 c.c.

  il giudice di merito può fondare l’accertamento su presunzioni gravi, precise e concordanti relative agli indici di allarme e alle omissioni informative

• art. 94, comma 7, TUF

  richiamato nella censura sulla determinazione delle informazioni necessarie nel prospetto

• art. 2441, comma 6, c.c.

  richiamato nella critica ai criteri informativi e valutativi del prezzo delle azioni

• art. 2392, comma 6, c.c.

  richiamato nella critica al dovere di informazione e alla responsabilità dei consiglieri

• art. 5 del d.lgs. n. 72 del 2015

  richiamato in relazione alla disciplina transitoria delle sanzioni

• art. 6 del d.lgs. n. 72 del 2015

  esclude l’applicazione retroattiva della nuova disciplina agli illeciti anteriori alle disposizioni attuative

• art. 187-ter TUF

  richiamato per distinguere le sanzioni amministrative Consob di natura sostanzialmente penale da quelle oggetto del giudizio

Massime di principio

• Nei giudizi di opposizione avverso sanzioni amministrative Consob, la cognizione del giudice ordinario è piena sul fondamento della pretesa sanzionatoria e sulla legittimità del provvedimento, senza che ciò integri un’impugnazione in senso tecnico dell’atto amministrativo.
• Il termine di 180 giorni per la contestazione dell’illecito decorre dal completamento dell’attività di accertamento istruttorio e non dalla mera acquisizione della notizia del fatto.
• L’art. 19, comma 3, l. 689/1981 disciplina esclusivamente la durata della misura cautelare in pendenza del procedimento e non introduce un termine generale di decadenza per l’ordinanza-ingiunzione.
• Per le sanzioni amministrative Consob non qualificabili come sostanzialmente penali, non opera automaticamente il principio del favor rei: trova applicazione la regola del tempus regit actum e la disciplina sopravvenuta non si estende retroattivamente in assenza di espressa previsione.
• Nel prospetto di offerta di strumenti finanziari devono essere inserite non solo le informazioni minime previste dagli schemi comunitari, ma tutte quelle ulteriori necessarie a consentire agli investitori un giudizio fondato; la mancata previsione negli schemi non esclude, di per sé, l’obbligo informativo.
• Gli amministratori non esecutivi di una banca hanno un dovere autonomo di agire in modo informato, di monitorare la gestione e di attivarsi in presenza di segnali di allarme; la loro responsabilità non è oggettiva, ma sussiste se vi sia inerzia colpevole rispetto a fatti pregiudizievoli conoscibili o percepibili con la diligenza richiesta.
• In materia di illeciti amministrativi, l’art. 3 l. 689/1981 pone una presunzione di colpa superabile dal trasgressore con prova di avere agito senza colpa; l’amministrazione deve provare la condotta tipica, mentre l’assenza di colpevolezza resta a carico dell’incolpato.
• La buona fede o il legittimo affidamento non escludono la responsabilità se mancano elementi positivi idonei a ingenerare nell’agente la convinzione incolpevole della liceità della condotta e se l’interessato non prova di avere fatto tutto quanto possibile per conformarsi al precetto.
• Nel giudizio di cassazione non è consentito un nuovo apprezzamento del merito né delle risultanze istruttorie, salvo i limiti del vizio motivazionale nei ristretti confini di legge.
• Quando la Pubblica amministrazione è assistita da un difensore tecnico iscritto all’albo, il rimborso delle spese di lite comprende anche i compensi professionali, non solo le spese vive.

Come è indicizzato