Sentenza n. 5561/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha proposto revocazione ordinaria ai sensi dell'art. 395, comma 1, n. 4, c.p.c., deducendo un errore di fatto revocatorio consistente nell'omessa pronuncia sulla causa autonoma di decadenza prevista dall'art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001. Il permesso di costruire era stato dichiarato decaduto sia per il mancato inizio dei lavori entro un anno dalla formazione del titolo per silenzio-assenso, sia per la sopravvenuta entrata in vigore del piano urbanistico comunale, incompatibile con l'intervento edilizio. La sentenza revocanda aveva escluso la prima causa di decadenza, facendo decorrere il termine annuale dalla sentenza che aveva accertato la formazione del silenzio-assenso, ma non aveva esaminato la seconda. La proprietaria ha contestato l'ammissibilità della revocazione, sostenendo che non si trattasse di errore percettivo, e ha comunque dedotto che la decadenza ex art. 15, comma 4, non potesse operare, poiché il mancato inizio dei lavori era stato determinato dall'incertezza provocata dalla condotta del Comune circa l'esistenza del titolo edilizio.

La decisione

Il ricorso per revocazione è stato ritenuto ammissibile, poiché l'omessa pronuncia sulla decadenza ex art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001 derivava da una mera svista percettiva del giudice della sentenza revocanda: la questione era stata riproposta in appello e la sentenza non aveva percepito né la natura plurimotivata del provvedimento né l'autonoma causa di decadenza fondata sulla sopravvenienza della pianificazione urbanistica. Nella fase rescissoria, tuttavia, il ricorso è stato respinto. Il Collegio ha ritenuto che i principi di buona fede e collaborazione, applicabili a ogni rapporto tra amministrazione e cittadino, impedissero al Comune di far ricadere sulla proprietaria le conseguenze negative dell'incertezza da esso stesso provocata, dapprima non concludendo tempestivamente il procedimento di rilascio del permesso e poi negando erroneamente la formazione del silenzio-assenso. Sebbene la decadenza ex art. 15, comma 4, abbia una ratio oggettiva di salvaguardia della pianificazione sopravvenuta, la disposizione tutela anche l'affidamento del titolare, consentendogli di utilizzare il titolo prima del mutamento urbanistico. Tale affidamento non può essere frustrato quando il titolare non abbia avuto la possibilità materiale di iniziare i lavori proprio a causa della condotta illegittima dell'amministrazione. La decadenza è stata quindi esclusa anche ai sensi dell'art. 15, comma 4. Le spese sono state compensate per la particolarità e novità della questione.

Norme richiamate

• art. 395, comma 1, n. 4, c.p.c.

  L'omessa pronuncia può integrare errore di fatto revocatorio quando derivi dalla mancata percezione della proposizione della questione come domanda o eccezione, restando confinata alla sfera percettiva e non valutativa.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La questione relativa alla seconda causa di decadenza era stata ritualmente riproposta in appello dal Comune sotto forma di eccezione.

• art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La decadenza per mancato inizio dei lavori entro un anno non matura quando, per effetto della condotta dell'amministrazione, il titolare non abbia avuto certezza della formazione del titolo; il termine decorre dalla pronuncia che accerta il silenzio-assenso.

• art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Il permesso decade con l'entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio.

  La decadenza per sopravvenienza di previsioni urbanistiche incompatibili non opera quando il mancato inizio dei lavori sia stato determinato dall'incertezza sul titolo, illegittimamente provocata dall'amministrazione, perché ciò contrasterebbe con buona fede e tutela dell'affidamento.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di buona fede e collaborazione sono trasversali ai rapporti tra amministrazione e cittadino e impediscono alla pubblica amministrazione di addebitare al privato le conseguenze negative di un proprio precedente comportamento illegittimo.

Massime di principio

• L'omessa pronuncia su una domanda o eccezione ritualmente proposta può costituire errore di fatto revocatorio quando derivi dalla mera mancata percezione della sua proposizione, e non da una consapevole valutazione o interpretazione della questione.
• Il principio di buona fede e collaborazione nei rapporti tra pubblica amministrazione e cittadino impedisce all'amministrazione di far ricadere sul privato le conseguenze negative dell'incertezza da essa stessa illegittimamente provocata circa l'esistenza o l'efficacia di un titolo amministrativo.
• La decadenza del permesso di costruire per sopravvenienza di previsioni urbanistiche incompatibili, pur avendo una ratio oggettiva di salvaguardia della pianificazione, deve essere applicata in modo compatibile con la tutela dell'affidamento del titolare che non abbia potuto iniziare i lavori per causa imputabile all'amministrazione.
• Quando la condotta dell'amministrazione abbia impedito al titolare di avere certezza della formazione del permesso di costruire e, conseguentemente, di iniziare i lavori, tale condotta può impedire il perfezionamento sia della decadenza per mancato inizio dei lavori sia della decadenza per sopravvenienza di disciplina urbanistica incompatibile.

Come è indicizzato