Sentenza del 06/12/2018 n. 31632 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

La CONSOB aveva sanzionato il ricorrente ai sensi dell'art. 187-bis T.U.F. per abuso di informazioni privilegiate, contestandogli l'acquisto di azioni sulla base di informazioni relative a un progetto di acquisizione societaria. Erano state applicate due sanzioni pecuniarie da 100.000 euro ciascuna, una sanzione accessoria, nonché la confisca di un immobile. Per gli stessi fatti il ricorrente era stato sottoposto a procedimento penale per il reato di cui all'art. 184 T.U.F. e definitivamente assolto con formula piena, perché il fatto non sussiste. Il ricorrente ha quindi invocato il principio del ne bis in idem previsto dall'art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e dall'art. 4 del Protocollo n. 7 CEDU, sostenendo che la sanzione amministrativa, pur formalmente amministrativa, avesse natura sostanzialmente penale.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto che la sanzione prevista dall'art. 187-bis T.U.F. abbia natura sostanzialmente penale, in ragione della finalità repressiva, dell'elevata severità, della possibile confisca e delle sanzioni accessorie. Poiché il ricorrente era stato assolto in via definitiva con formula piena per i medesimi fatti storici, il principio del ne bis in idem impediva l'instaurazione o la prosecuzione del procedimento amministrativo, anche nella fase giudiziaria di opposizione. La Corte ha quindi cassato la sentenza della Corte d'appello di Milano, ha deciso la causa nel merito annullando il provvedimento sanzionatorio Consob e ha compensato integralmente le spese di tutti i gradi di giudizio.

Norme richiamate

• Art. 50 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Nessuno può essere perseguito o condannato penalmente per un reato per il quale è già stato assolto o condannato nell'Unione a seguito di una sentenza penale definitiva.

  La norma è direttamente applicabile quando la controversia rientra nell'ambito del diritto dell'Unione. In caso di assoluzione definitiva con formula piena per i medesimi fatti, impedisce non solo l'irrogazione, ma anche la prosecuzione dell'accertamento di una sanzione amministrativa avente natura sostanzialmente penale.

• Art. 4 del Protocollo n. 7 alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo

  Nessuno può essere perseguito o condannato penalmente per un'infrazione per la quale è già stato assolto o condannato con sentenza definitiva.

  Il divieto convenzionale di ne bis in idem riguarda i medesimi fatti materiali, indipendentemente dalla diversa qualificazione giuridica attribuita agli illeciti.

• Art. 52 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Eventuali limitazioni all'esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla Carta devono essere previste dalla legge, rispettare il contenuto essenziale dei diritti e, nel rispetto del principio di proporzionalità, essere necessarie.

  Il divieto di ne bis in idem può essere limitato in alcuni casi di cumulo tra sanzioni penali e amministrative sostanzialmente penali, soprattutto dopo una condanna penale, ma non quando vi sia stata un'assoluzione definitiva che abbia escluso la prova dei fatti.

• Art. 187-bis Testo unico della finanza

  Salve le sanzioni penali quando il fatto costituisce reato.

  La disposizione configura e sanziona l'abuso di informazioni privilegiate come illecito amministrativo, ma la sanzione è sostanzialmente penale secondo i criteri europei e convenzionali. L'applicazione della norma è preclusa quando gli stessi fatti siano stati definitivamente esclusi da una sentenza penale di assoluzione.

• Art. 184 Testo unico della finanza

  Prevede il reato di abuso di informazioni privilegiate, oggetto del procedimento penale nel quale il ricorrente è stato definitivamente assolto.

• Art. 187-quater Testo unico della finanza

  Prevede sanzioni amministrative accessorie, tra cui la perdita temporanea dei requisiti di onorabilità e l'incapacità temporanea ad assumere determinati incarichi; tali conseguenze contribuiscono alla natura sostanzialmente penale del sistema sanzionatorio.

• Art. 187-sexies Testo unico della finanza

  Prevede la confisca connessa all'illecito di abuso di informazioni privilegiate; anche tale misura è stata valorizzata per qualificare la sanzione amministrativa come sostanzialmente penale.

• Art. 654 Codice di procedura penale

  Attribuisce efficacia di giudicato alla sentenza penale irrevocabile nel giudizio amministrativo o civile relativo agli stessi fatti materiali, nei limiti previsti dalla norma. Nel caso concreto, l'assoluzione definitiva impediva il nuovo accertamento amministrativo dei medesimi fatti.

• Art. 14, paragrafo 1, direttiva 2003/6/CE

  Impone agli Stati membri di prevedere sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive per gli abusi di mercato, ma tale obbligo non consente di ignorare l'autorità di cosa giudicata di un'assoluzione penale definitiva.

• Art. 267 TFUE

  Ha consentito il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea per chiarire la compatibilità tra il procedimento amministrativo sanzionatorio e il principio del ne bis in idem.

Massime di principio

• Quando una sanzione formalmente amministrativa ha natura sostanzialmente penale per severità, finalità repressiva, confisca o sanzioni accessorie, essa rientra nel campo di applicazione del principio del ne bis in idem.
• Per stabilire se vi sia identità del fatto occorre confrontare i fatti storici concreti, non soltanto le qualificazioni giuridiche o gli elementi formali delle due fattispecie.
• Un'assoluzione penale definitiva con formula piena, perché il fatto non sussiste o perché i fatti non sono provati, impedisce l'instaurazione o la prosecuzione di un procedimento amministrativo sostanzialmente penale relativo ai medesimi fatti.
• Il divieto opera anche se il procedimento amministrativo è già arrivato alla fase di opposizione giudiziaria: il giudice deve arrestare il procedimento e annullare la sanzione.
• In caso di precedente condanna penale, il cumulo con una sanzione amministrativa sostanzialmente penale non è automaticamente vietato, ma deve essere verificato alla luce della proporzionalità complessiva, del coordinamento tra procedimenti, della loro complementarità e della vicinanza temporale.
• L'assoluzione penale non impedisce necessariamente ogni ulteriore iniziativa amministrativa se riguarda fatti diversi o non coperti dal giudicato; è decisiva la coincidenza sostanziale dei fatti storici e l'effettiva definitività della pronuncia.
• Quando la fattispecie è disciplinata o attua il diritto dell'Unione europea, l'art. 50 della Carta può essere applicato direttamente dal giudice nazionale, secondo l'interpretazione vincolante della Corte di giustizia.