Circolare n. 56 del 24/09/2008

Sanzioni amministrative per l’utilizzo di lavoratori irregolari: modifiche normative, competenza, giurisdizione e contenzioso

La circolare fornisce una ricognizione organica della disciplina delle sanzioni amministrative irrogate per l’impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria. L’intervento si rende necessario per aggiornare i chiarimenti precedentemente forniti alla luce delle modifiche legislative introdotte dal 2006 e del nuovo assetto giurisprudenziale determinato dalle sentenze della Corte costituzionale n. 144 del 2005 e n. 130 del 2008. La circolare sostituisce integralmente la precedente n. 35/E del 2007 e mira a coordinare profili sostanziali, procedimentali e processuali.

Evoluzione normativa della fattispecie

L’origine della disciplina è l’articolo 3 del DL n. 12 del 2002, come modificato dall’articolo 36-bis del DL n. 223 del 2006. Tale intervento ha inciso sia sull’organo competente all’irrogazione, sia sui criteri di quantificazione della sanzione. Successivamente, l’articolo 1, comma 54, della legge n. 247 del 2007 ha inserito nell’articolo 36-bis il comma 7-bis, stabilendo che, per le violazioni constatate prima del 12 agosto 2006, la competenza a emettere i provvedimenti sanzionatori resta dell’Agenzia delle entrate e che si applicano le disposizioni del D.Lgs. n. 472 del 1997, con esclusione del comma 2 dell’articolo 16.

La circolare richiama inoltre l’articolo 7, comma 1, del DL n. 248 del 2007, convertito dalla legge n. 31 del 2008, che ha prorogato al 30 giugno 2008 il termine per la notifica dei provvedimenti sanzionatori relativi a violazioni constatate fino al 31 dicembre 2002.

Organo competente all’irrogazione delle sanzioni

La disciplina distingue due periodi. Per le violazioni constatate dall’12 agosto 2006 in poi, l’irrogazione spetta alla Direzione provinciale del lavoro territorialmente competente, con esclusione della procedura di diffida di cui all’articolo 13 del D.Lgs. n. 124/2004. Per le violazioni constatate fino all’11 agosto 2006, se la sanzione non era ancora stata irrogata alla data di entrata in vigore della nuova disciplina, la competenza resta all’Agenzia delle entrate in virtù del comma 7-bis dell’articolo 36-bis del DL n. 223 del 2006.

La circolare chiarisce che il mutamento dell’organo competente si collega alla data di constatazione della violazione e alla fase in cui il procedimento si trova, precisando che il legislatore ha inteso regolare espressamente le situazioni pendenti al momento del passaggio di competenza.

Criteri di commisurazione della sanzione e favor rei

La nuova formulazione dell’articolo 3, comma 3, del DL n. 12 del 2002 prevede una sanzione amministrativa da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore irregolare, aumentata di euro 150 per ogni giornata di lavoro effettivo. Il precedente criterio, ancorato al costo del lavoro per il periodo compreso tra l’inizio dell’anno e la data di constatazione, non è più vigente.

La circolare sottolinea che la novella recepisce i principi della sentenza della Corte costituzionale n. 144 del 2005, che aveva dichiarato illegittimo il meccanismo presuntivo nella parte in cui non consentiva di provare l’effettiva decorrenza successiva del rapporto irregolare rispetto al 1° gennaio dell’anno della constatazione.

Per effetto del rinvio al D.Lgs. n. 472 del 1997, trova applicazione il principio del favor rei di cui all’articolo 3, comma 3, dello stesso decreto. La sanzione deve quindi essere determinata comparando la disciplina vigente al tempo della violazione con quella sopravvenuta e applicando la più favorevole, salvo che il provvedimento sia divenuto definitivo. La circolare distingue tre ipotesi operative:

• sanzione non ancora irrogata: si applica la misura più mite;
• sanzione già irrogata ma non definitiva: la sanzione va ridotta e può sorgere il diritto alla restituzione di quanto pagato in eccedenza;
• provvedimento definitivo: resta dovuta la sanzione già irrogata.

Viene richiamato l’orientamento della Cassazione secondo cui il favor rei può essere applicato anche d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio, ma ciò non esonera la parte dall’onere di allegare e provare i fatti rilevanti per la concreta applicazione della disciplina più favorevole.

Termini di notificazione dei provvedimenti sanzionatori

Per le violazioni constatate fino al 31 dicembre 2002, il termine di notifica dei provvedimenti sanzionatori è fissato al 30 giugno 2008. Per le violazioni constatate successivamente al 31 dicembre 2002, si applica l’articolo 20 del D.Lgs. n. 472 del 1997, secondo cui l’atto va notificato, a pena di decadenza, entro il 31 dicembre del quinto anno successivo a quello in cui è avvenuta la violazione.

Poiché la disciplina in esame esclude la preventiva contestazione di cui all’articolo 16, comma 2, del D.Lgs. n. 472 del 1997 e non si collega all’accertamento di tributi, la circolare individua i seguenti termini pratici:

• entro il 31 dicembre 2008 per le violazioni constatate nel 2003;
• entro il 31 dicembre 2009 per le violazioni constatate nel 2004;
• entro il 31 dicembre 2010 per le violazioni constatate nel 2005;
• entro il 31 dicembre 2011 per le violazioni constatate fino all’11 agosto 2006.

Riscossione delle sanzioni e competenza all’iscrizione a ruolo

La riscossione coattiva delle sanzioni è effettuata mediante ruolo ai sensi dell’articolo 17 del D.Lgs. n. 46 del 1999. La circolare ritiene che, poiché la riscossione costituisce una fase esecutiva del medesimo procedimento sanzionatorio, l’organo competente all’irrogazione sia anche competente alla riscossione.

Ne consegue che gli uffici dell’Agenzia delle entrate restano competenti a iscrivere a ruolo le somme relative alle sanzioni irrogate per violazioni constatate prima del 12 agosto 2006. Per le sanzioni irrogate dalla Direzione provinciale del lavoro per violazioni successive, la riscossione segue le regole della legge n. 689 del 1981, che attribuisce all’autorità che ha emesso l’ordinanza-ingiunzione il potere di procedere alla riscossione.

Giurisdizione sulle controversie: superamento della giurisdizione tributaria

Uno dei punti centrali della circolare riguarda la giurisdizione. In precedenza, la materia era stata ricondotta alla giurisdizione delle Commissioni tributarie, in quanto la sanzione era irrogata da un ufficio finanziario. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 130 del 2008, ha però dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 2, comma 1, del D.Lgs. n. 546 del 1992 nella parte in cui attribuiva alla giurisdizione tributaria le controversie relative alle sanzioni comunque irrogate da uffici finanziari anche quando derivassero da violazioni di disposizioni non aventi natura tributaria.

In base a tale pronuncia, la circolare afferma che le controversie sulle sanzioni per l’utilizzo di lavoratori irregolari devono essere devolute al giudice ordinario, applicando gli articoli 22 e seguenti della legge n. 689 del 1981. Il giudice competente è il Tribunale del luogo in cui è stata commessa la violazione, con richiamo anche alla giurisprudenza di legittimità che identifica, in via presuntiva, il luogo di commissione con quello dell’accertamento, salvo che dagli atti risulti diversamente.

Opposizione al provvedimento sanzionatorio: termini, legittimazione e difesa

L’opposizione va proposta nelle forme dell’articolo 22 della legge n. 689 del 1981, con ricorso da depositare entro 30 giorni dalla notifica del provvedimento, ovvero entro 60 giorni se il destinatario risiede all’estero. Il ricorso va proposto nei confronti dell’Ufficio locale che ha emanato l’atto impugnato.

In primo grado le parti possono stare in giudizio personalmente, senza patrocinio di avvocato. L’autorità che ha emesso il provvedimento può avvalersi di funzionari delegati. La circolare richiama la possibilità per gli uffici di farsi rappresentare e difendere anche dall’Avvocatura dello Stato secondo le regole del testo unico del 1933 e il protocollo d’intesa del 20 giugno 2007.

Sospensione feriale, prova e onere probatorio

Nei giudizi di opposizione si applica la sospensione feriale dei termini dal 1° agosto al 15 settembre di ogni anno. La circolare esclude che la materia rientri tra le ipotesi sottratte alla sospensione o assoggettate al rito del lavoro.

Sul piano probatorio, il procedimento ex legge n. 689 del 1981 è improntato a celerità e consente al giudice di disporre d’ufficio i mezzi di prova ritenuti necessari, compresa la citazione di testimoni anche senza capitoli. A differenza del processo tributario, qui sono ammessi prova testimoniale e giuramento. La circolare invita a valutare con attenzione l’attendibilità dei testimoni e sottolinea che gli uffici devono curare rigorosamente l’onere della prova, sviluppando i motivi del verbale e depositando la documentazione utile.

Impugnazione della sentenza del Tribunale

La sentenza del Tribunale è appellabile davanti alla corte d’appello territorialmente competente. La circolare ricorda che l’abrogazione dell’ultimo comma dell’articolo 23 della legge n. 689 del 1981, operata dal D.Lgs. n. 40 del 2006, ha ripristinato il regime ordinario delle impugnazioni e quindi l’appello. Ai fini del termine breve di 30 giorni, la notifica della sentenza va eseguita presso l’Ufficio dell’Agenzia delle entrate, salvo che l’Agenzia sia assistita dall’Avvocatura dello Stato, nel qual caso la notifica va fatta presso quest’ultima.

Controversie pendenti e translatio iudicii

Per i giudizi già pendenti davanti alle Commissioni tributarie, la sentenza n. 130 del 2008 ha efficacia retroattiva, con conseguente esclusione della perpetuatio jurisdictionis. La circolare ritiene applicabile la translatio iudicii: se il giudice tributario dichiara il difetto di giurisdizione, il processo può essere riassunto davanti al Tribunale indicato, entro il termine fissato dal giudice o, in mancanza, entro sei mesi. Se la riassunzione non avviene, il processo si estingue.

Gli uffici devono eccepire il difetto di giurisdizione se non è ancora intervenuta la sentenza di primo grado; se invece esiste una sentenza di primo grado favorevole al contribuente, devono valutare l’appello solo se sussistono anche altri motivi di impugnazione, non potendosi fondare il gravame sul solo difetto di giurisdizione. La circolare segnala inoltre il rischio di giudicato interno, espresso o implicito, ove la questione non sia riproposta nei mezzi di impugnazione.

Riassunzione davanti al giudice ordinario

La riassunzione non introduce un nuovo giudizio, ma prosegue quello originario. Ne deriva che non possono essere formulate domande nuove e che restano ferme le posizioni processuali già assunte. La circolare richiama l’applicabilità dell’articolo 125 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura civile per la forma e il contenuto dell’atto di riassunzione.

Se la riassunzione è omessa o tardiva, l’intero processo si estingue, con caducazione delle sentenze emesse nel corso del giudizio, ma senza effetti sull’atto amministrativo impugnato, che resta definitivo.

Impugnazione degli atti di riscossione

Anche l’impugnazione delle cartelle o degli atti di riscossione relativi alle sanzioni in esame deve avvenire dinanzi al giudice ordinario. Se il destinatario contesta la cartella come primo atto con cui è venuto a conoscenza della sanzione, il rimedio è l’opposizione ex legge n. 689 del 1981. Se invece si deduce la mancanza del titolo o fatti estintivi sopravvenuti, si applica l’opposizione all’esecuzione ex articolo 615 c.p.c.; se si contestano vizi formali dell’atto, l’opposizione va proposta ai sensi dell’articolo 617 c.p.c.

Effetti della sentenza costituzionale n. 144 del 2005

La sentenza n. 144 del 2005 ha dichiarato incostituzionale la norma nella parte in cui non consentiva di provare che il rapporto di lavoro irregolare fosse iniziato dopo il 1° gennaio dell’anno della constatazione. La circolare ribadisce che tale circostanza deve essere dedotta tempestivamente nel ricorso introduttivo e non può essere introdotta per la prima volta in seguito, né con memoria successiva né nel giudizio di riassunzione.

Per i contenziosi ancora pendenti, gli uffici devono verificare caso per caso se il contribuente abbia allegato e provato il periodo effettivo di utilizzo dei lavoratori irregolari. Solo in presenza dei presupposti il provvedimento sanzionatorio può essere rideterminato alla luce della pronuncia costituzionale. La circolare richiama infine le Direzioni regionali a vigilare sulla corretta osservanza delle istruzioni impartite.