Cassazione Civile, Ordinanza n. 22711/2022 del 20/07/2022

Esito

La controversia

Un'associazione regionale di allevatori aveva ottenuto decreto ingiuntivo nei confronti di un Comune per il pagamento dei compensi dovuti per l'attività di identificazione e censimento di bovini, svolta nell'ambito di una disciplina regionale che collegava l'erogazione di contributi comunitari agli allevatori a specifiche attività amministrative affidate ai Comuni, con l'ausilio dei veterinari o dell'associazione stessa. In opposizione, il Tribunale aveva accolto la tesi del Comune dichiarando nullo l'eventuale accordo per difetto di forma scritta. La Corte d'appello ha invece ritenuto che il rapporto avesse fonte direttamente nella legge regionale, escludendo la necessità della forma scritta, ha respinto l'eccezione di difetto di legittimazione passiva del Comune e ha ritenuto infondate le eccezioni relative alla mancata provvista regionale e alla prescrizione. Il Comune ha proposto ricorso per cassazione con quattro motivi: 1) violazione delle norme sulla forma scritta dei contratti della P.A., sostenendo che anche i contratti di diritto privato stipulati dagli enti pubblici richiedono la forma scritta; 2) violazione della legge regionale, deducendo che l'obbligato fosse la Regione e non il Comune; 3) violazione dell'art. 2697 c.c. e dell'art. 115 c.p.c., contestando la ripartizione dell'onere della prova sull'impossibilità di pagamento per mancata provvista regionale; 4) violazione delle norme sulla prescrizione e dell'art. 112 c.p.c., sostenendo che la Corte d'appello avesse erroneamente omesso di esaminare l'eccezione di prescrizione.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto il primo motivo inammissibile e comunque infondato perché la decisione impugnata non si fondava su un contratto nullo per difetto di forma, ma su un'obbligazione ex lege: quando il rapporto ha fonte diretta nella legge e non in una volontà negoziale dell'ente, non si applica la regola della forma scritta del contratto pubblico. Ha respinto il secondo motivo affermando che, anche a voler qualificare il rapporto come delegazione di pagamento, il Comune delegato resta legittimato passivo nell'azione di adempimento, poiché agisce in nome proprio e gli effetti della sua attività sono a esso imputabili. Ha respinto il terzo motivo perché la mancata provvista regionale costituisce fatto impeditivo dell'inadempimento, e non fatto costitutivo del diritto del creditore, con conseguente onere probatorio a carico del Comune debitore. Ha dichiarato inammissibile il quarto motivo perché la sentenza d'appello poggiava anche su una seconda ratio autonoma: la tardività dell'eccezione di prescrizione, proposta quando il Comune si era costituito tardivamente e quindi ormai decaduto dal potere di eccepirla. Il Comune è stato inoltre condannato alle spese e all'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 16 R.D. 18 novembre 1923, n. 2440

  Richiamato dal ricorrente per sostenere la necessità della forma scritta nei contratti della pubblica amministrazione; la Corte osserva che tale regola presuppone l'esistenza di un contratto e non si applica quando il rapporto deriva direttamente dalla legge.

• art. 17 R.D. 18 novembre 1923, n. 2440

  Richiamato dal ricorrente in tema di forma dei contratti pubblici; la Corte lo considera non pertinente alla fattispecie, perché il rapporto non è negoziale ma legale.

• art. 1421 c.c.

  Invocato dal ricorrente nel primo motivo; non è accolto perché la censura non coglie la ratio della decisione d'appello.

• art. 5 L.R. Sicilia n. 18 del 1974

  La Corte lo legge come fonte dell'obbligo di pagamento del compenso e della relativa articolazione operativa, che coinvolge il Comune quale soggetto tenuto ad adempiere verso gli aventi diritto.

• art. 1321 c.c.

  Richiamato dal ricorrente per qualificare il rapporto come contratto; la Corte esclude che vi sia un negozio, ritenendo che il contenuto del rapporto sia interamente determinato dalla legge.

• art. 2697 c.c.

  La Corte afferma che la mancata erogazione dei fondi regionali integra un fatto impeditivo dell'inadempimento, la cui prova grava sul debitore che lo invoca.

• art. 115 c.p.c.

  Richiamato nel motivo sulla prova; la Corte lo ritiene non idoneo a scalfire la ripartizione dell'onere probatorio individuata dai giudici di merito.

• art. 2935 c.c.

  Invocato dal ricorrente in tema di prescrizione; la censura è giudicata inammissibile perché non supera le rationes decidendi della sentenza impugnata.

• art. 2946 c.c.

  Richiamato per sostenere la prescrizione del credito; la Corte non entra nel merito perché l'eccezione è stata ritenuta tardiva e comunque non adeguatamente devoluta in appello.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato a sostegno della censura sul mancato esame della prescrizione; la Corte esclude il vizio perché la decisione di merito aveva più rationes autonome.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115 del 2002

  Richiamato nel dispositivo per dare atto della sussistenza dei presupposti per l'ulteriore contributo unificato a carico del ricorrente.

• Cass., Sez. Un., n. 13195 del 2018

  Citata dal ricorrente sul tema dell'appello incidentale e della riproposizione delle eccezioni non accolte; la Corte la ritiene non decisiva nel caso concreto.

• Cass., Sez. Un., n. 7700 del 2016

  Richiamata dalla Corte sul tema della necessità dell'appello incidentale in presenza di specifiche condizioni processuali.

• Cass., Sez. Un., n. 11799 del 2017

  Richiamata dalla Corte in relazione alla devoluzione in appello delle eccezioni non accolte.

• Cass. n. 11540 del 2018

  Citata per affermare che nella delegazione amministrativa l'ente delegato agisce in nome proprio, con imputabilità a sé degli effetti giuridici della sua attività.

Massime di principio

• Quando il rapporto obbligatorio trova fonte direttamente nella legge e non in un accordo negoziale, non può essere invocata la nullità per difetto di forma scritta del contratto della pubblica amministrazione.
• Se l'ente locale è individuato dalla disciplina di settore come soggetto tenuto all'adempimento nei confronti dell'avente diritto, la sua legittimazione passiva non viene meno per il solo fatto che la provvista economica debba provenire da altro ente pubblico.
• La mancata assegnazione dei fondi necessari all'adempimento costituisce, di regola, fatto impeditivo dell'inadempimento e non fatto costitutivo del diritto del creditore; l'onere della relativa prova grava sul debitore che lo allega.
• L'eccezione di prescrizione può risultare inammissibile se proposta tardivamente o se non supera tutte le autonome rationes decidendi poste a base della sentenza impugnata.
• In presenza di una delegazione amministrativa, l'ente delegato può essere convenuto direttamente per l'adempimento, poiché agisce in nome proprio e gli effetti della sua attività sono a esso imputabili.

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