Sentenza n. 2812/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, classificatasi seconda, ha impugnato l’aggiudicazione in favore del RTI AVR-Ronzoni, deducendo: 1) violazione della disciplina sui Criteri Ambientali Minimi, difetto di istruttoria ed eccesso di potere, assumendo che la documentazione tecnica dell’aggiudicatario, con particolare riferimento ai conglomerati bituminosi prodotti da Eco Asfalti, non fosse corredata dalle necessarie certificazioni CAM e che tale carenza imponesse l’esclusione dell’offerta o, in subordine, l’attribuzione di zero punti per il criterio PT5; 2) illegittimità dell’offerta per la presunta qualificazione di Eco Asfalti quale subappaltatore, con conseguente necessità di indicazione nominativa e di verifica dei requisiti, anche antimafia; 3) irragionevolezza del punteggio attribuito per il criterio PT3 relativo all’organigramma di cantiere e alle professionalità coinvolte, in ragione della dichiarata disponibilità di 240 maestranze; 4) inattendibilità del costo della manodopera indicato dall’aggiudicatario, pari a 650.000 euro, ritenuto sproporzionato rispetto alle 30 maestranze dichiarate e alla durata dell’accordo quadro, nonché asseritamente non conforme ai minimi salariali. Con i motivi aggiunti sono stati impugnati anche il contratto generale di accordo quadro, i contratti attuativi e gli atti di impegno di spesa sopravvenuti, con domande di subentro, declaratoria di inefficacia del contratto e, in subordine, risarcimento per equivalente. La ricorrente ha inoltre proposto un’istanza di accesso incidentale, poi dichiarata non più coltivata in udienza.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti. Quanto ai CAM, ha escluso che la lex specialis o il D.M. 23 giugno 2022 n. 256 prevedessero una sanzione espulsiva per la mancata conformità delle soluzioni migliorative, rilevando che la disciplina di gara individuava espressamente altre ipotesi di esclusione e attribuiva rilievo premiale alle prestazioni ambientali migliorative. Ha inoltre ritenuto adeguata la documentazione prodotta dall’aggiudicatario, inclusa la dichiarazione del produttore Eco Asfalti e la documentazione tecnica relativa ai conglomerati bituminosi, al riciclo dei materiali, alla gestione degli impianti e alla riduzione delle emissioni. Anche alla luce dei CAM Strade, la valutazione della stazione appaltante non è risultata manifestamente illogica o irragionevole; peraltro, alcuni controlli erano espressamente demandati alla fase esecutiva. Quanto a Eco Asfalti, il giudice ha ritenuto che dagli atti non emergesse la qualità di subappaltatore, ma quella di fornitore. In ogni caso, trattandosi di eventuale subappalto non necessario, l’indicazione preventiva del nominativo del subappaltatore non era richiesta, mentre le verifiche sui requisiti e sulla documentazione antimafia avrebbero dovuto essere svolte nella fase esecutiva. È stata respinta anche la censura sul criterio PT3, poiché il disciplinare valutava una pluralità di elementi e non prevedeva un’attribuzione proporzionale del punteggio in base al numero degli addetti; inoltre, la disponibilità di maestranze era coerente con la natura a chiamata e non programmabile dell’accordo quadro. Quanto al costo della manodopera, il TAR ha applicato il principio secondo cui, in un accordo quadro di natura programmatoria, è sufficiente un’indicazione approssimativa, destinata a essere specificata nei contratti applicativi, non essendo possibile quantificare ex ante gli interventi, la loro successione e la distribuzione temporale dei costi. I calcoli della ricorrente, fondati sull’impiego costante delle 30 maestranze per tutta la durata dell’accordo, sono stati ritenuti inidonei a dimostrare l’inattendibilità dell’offerta. La censura sui minimi salariali è stata dichiarata inammissibile per mancata deduzione e prova di parametri concreti di violazione. Respinte le domande di subentro e di risarcimento, poiché la legittimità dell’aggiudicazione escludeva l’illegittimità e il danno ingiusto. Le spese sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 59 d.lgs. 36/2023

  La procedura aveva a oggetto un accordo quadro con unico operatore economico, caratterizzato da natura programmatoria e da prestazioni attivabili a chiamata.

• art. 119 d.lgs. 36/2023

  La mera riserva di ricorrere al subappalto non impone l’indicazione del nominativo del subappaltatore in sede di offerta, quando si tratti di subappalto non necessario; la validità del subappalto dipende dalle condizioni da verificare nella fase esecutiva.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale parametro della disciplina dell’aggiudicazione e della valutazione delle offerte, senza che il giudice ravvisi violazioni nella procedura.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  È richiamato dalla ricorrente in relazione alla verifica di congruità dell’offerta, ma il giudice esclude che siano stati forniti elementi sufficienti per superare la valutazione della stazione appaltante.

• art. 41, commi 13 e 14, d.lgs. 36/2023

  È richiamato in relazione all’indicazione del costo della manodopera; il giudice ritiene compatibile con la natura programmatoria dell’accordo quadro una quantificazione approssimativa, da specificare nei contratti applicativi.

• D.M. 23 giugno 2022 n. 256

  La disciplina CAM applicabile alle prestazioni migliorative non prevede, nel caso esaminato, una sanzione espulsiva per l’assenza di certificazioni relative agli impianti di produzione; attribuisce rilievo alle prestazioni ambientali migliorative e alla documentazione tecnica pertinente.

• D.M. 5 agosto 2024

  I CAM Strade demandano alla fase di esecuzione la verifica della rispondenza di determinati requisiti dell’impianto produttivo, mediante visite ispettive e documentazione di fine lavori.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  L’istanza incidentale di accesso è stata dichiarata non più coltivata dalla ricorrente in udienza.

• art. 120, commi 5 e 6, c.p.a.

  La disposizione è richiamata in relazione alla fissazione dell’udienza di merito nel rito appalti, a seguito dell’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato.

• art. 2043 c.c.

  Accertata la legittimità dell’aggiudicazione, viene meno il requisito del danno ingiusto e deve essere respinta la domanda risarcitoria da illegittimità provvedimentale.

Massime di principio

• La non conformità dell’offerta ai Criteri Ambientali Minimi produce un effetto espulsivo soltanto quando l’obbligo di produrre in gara la documentazione attestante la conformità e la relativa sanzione di esclusione siano espressamente previsti dalla disciplina CAM applicabile e dalla lex specialis; in mancanza, la verifica può essere demandata alla fase esecutiva o rilevare ai fini della valutazione premiale dell’offerta.
• Quando la lex specialis prevede l’attribuzione di punteggi premiali per prestazioni ambientali migliorative, la stazione appaltante può valutare dichiarazioni del produttore e documentazione tecnica che descrivano le caratteristiche ambientali dei materiali e dei processi, senza poter essere censurata per manifesta illogicità se la documentazione è coerente con i criteri di gara.
• Il soggetto indicato o desumibile quale mero fornitore di materiali non assume, per ciò solo, la qualità di subappaltatore. In caso di subappalto non necessario, l’omessa indicazione del nominativo del subappaltatore in sede di offerta non determina l’illegittimità dell’offerta, mentre le verifiche sui requisiti del subappaltatore attengono alla fase esecutiva.
• Negli accordi quadro di natura programmatoria, nei quali gli interventi sono attivati in funzione di esigenze future e non predeterminabili, l’indicazione del costo della manodopera può essere necessariamente approssimativa; la sua congruità non può essere contestata mediante calcoli fondati sull’impiego uniforme e continuativo delle maestranze per tutta la durata dell’accordo.
• Il sindacato giurisdizionale sulla valutazione di congruità dell’offerta e sull’attribuzione dei punteggi tecnici non consente al giudice di sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante, salvo che emergano manifesta erroneità, illogicità, difetto di istruttoria o travisamento dei fatti.

Come è indicizzato