Corte di giustizia, Sentenza C-327/24

Obbligo di accesso alle infrastrutture di ingegneria civile ex direttiva 2018/1972

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale del Verwaltungsgericht Köln nell’ambito di una controversia tra Telekom Deutschland GmbH e la Repubblica federale di Germania, in relazione a un provvedimento dell’Agenzia federale per le reti che imponeva un obbligo di accesso a infrastrutture di ingegneria civile nel settore delle telecomunicazioni. La Corte è chiamata a precisare i criteri che l’autorità nazionale di regolamentazione deve applicare quando impone una misura correttiva autonoma ai sensi dell’articolo 72 della direttiva (UE) 2018/1972.

Contesto normativo europeo

La Corte richiama, in particolare, il considerando 29 della direttiva 2018/1972, che colloca l’intervento regolatorio ex ante in una logica di progressiva riduzione della regolazione settoriale al crescere della concorrenza, e il considerando 187, dedicato al ruolo essenziale delle infrastrutture civili per il dispiegamento di nuove reti. Sono centrali gli articoli 3, 67, 68, 72 e 73 della direttiva.

L’articolo 3 elenca gli obiettivi generali, senza ordine di priorità: connettività e accesso alle reti ad altissima capacità, promozione della concorrenza, sviluppo del mercato interno e tutela degli interessi dei cittadini dell’Unione. L’articolo 67 disciplina l’analisi di mercato e i presupposti per imporre obblighi regolatori; l’articolo 68 stabilisce che gli obblighi devono essere adeguati, proporzionati e giustificati alla luce dell’articolo 3. L’articolo 72 consente di imporre l’accesso alle infrastrutture di ingegneria civile anche come rimedio autonomo, mentre l’articolo 73 riguarda obblighi di accesso a determinati elementi di rete e risorse correlate.

Fatti e procedimento principale

Telekom Deutschland era stata designata come impresa con significativo potere di mercato nel mercato dell’accesso locale all’ingrosso in postazione fissa, in base a un’analisi di mercato del 2019. Con decisione del 21 luglio 2022, l’Agenzia federale per le reti le aveva imposto, tra gli altri, l’obbligo di concedere accesso a impianti di cavidotti, piloni e sistemi portanti di linee di superficie per l’installazione e il funzionamento di reti ad altissima capacità.

La società ha impugnato tale decisione sostenendo, in sostanza, che l’autorità avrebbe dovuto compiere solo una verifica limitata ai presupposti espressamente indicati dall’articolo 26 TKG, norma nazionale di recepimento, e non fare riferimento a un più ampio insieme di obiettivi regolatori. Il giudice del rinvio ha quindi chiesto alla Corte se l’esame dovesse essere limitato ai criteri di cui all’articolo 72, paragrafo 1, oppure esteso all’insieme degli obiettivi dell’articolo 3.

Ragionamento della Corte

La Corte chiarisce anzitutto che, sebbene la questione richiami anche l’articolo 73, solo l’articolo 72 è decisivo per la soluzione della controversia. L’articolo 72 disciplina infatti una misura correttiva autonoma sull’accesso alle sole infrastrutture civili, anche quando esse non fanno parte del mercato rilevante; l’articolo 73, invece, concerne una misura correttiva accessoria relativa a elementi di rete e risorse correlate.

Sul piano letterale, la Corte osserva che l’articolo 72, paragrafo 1, richiede che il rifiuto di accesso o condizioni irragionevoli ostacolino l’emergere di una concorrenza sostenibile e siano contrari agli interessi dell’utente finale. Il paragrafo 2 aggiunge che, anche se le infrastrutture non fanno parte del mercato rilevante, l’obbligo può essere imposto solo se necessario e proporzionato per realizzare gli obiettivi dell’articolo 3.

La Corte sottolinea quindi che i criteri di cui all’articolo 72, paragrafo 1, non esauriscono il test applicabile: l’autorità deve anche valutare la misura alla luce dell’insieme degli obiettivi generali della direttiva, che comprendono non solo concorrenza e interesse degli utenti finali, ma anche connettività, sviluppo del mercato interno e promozione degli interessi dei cittadini. Tali obiettivi sono espressamente elencati senza priorità gerarchica.

Sul piano sistematico, la Corte richiama l’articolo 68, che impone di scegliere il mezzo meno intrusivo e di giustificare gli obblighi in relazione agli obiettivi dell’articolo 3. Richiama inoltre l’articolo 67, che presuppone un’analisi di mercato e l’accertamento che, in assenza dell’obbligo, la situazione per gli utenti finali non sarebbe effettivamente concorrenziale. In combinazione con l’articolo 73, ciò conferma che il test di necessità e proporzionalità deve essere letto in un quadro più ampio.

Sul piano teleologico, la Corte valorizza la funzione dell’articolo 72 e il considerando 187: l’accesso alle infrastrutture civili mira a migliorare le dinamiche concorrenziali e l’espansione delle reti a valle, data l’essenzialità e l’elevato costo di replicazione di tali infrastrutture. Ne consegue che l’autorità non può limitarsi a una verifica minimale, ma deve accertare che la misura sia davvero funzionale al complesso degli obiettivi regolatori.

Decisione e dispositivo

La Corte risponde che l’articolo 72 della direttiva 2018/1972 deve essere interpretato nel senso che, quando un’autorità nazionale di regolamentazione valuta se imporre a un’impresa con significativo potere di mercato un obbligo di accesso alle infrastrutture di ingegneria civile, anche se tali infrastrutture non fanno parte del mercato rilevante, essa deve verificare:

• se la mancata imposizione dell’obbligo impedirebbe l’emergere di una concorrenza sostenibile e sarebbe contraria agli interessi dell’utente finale;
• se la misura sia fondata sulla natura del problema emerso nell’analisi di mercato;
• se la misura sia proporzionata e necessaria alla luce dell’insieme degli obiettivi dell’articolo 3, senza ordine di priorità.

Rilievo pratico

Per gli operatori e i professionisti del settore telecom, la sentenza conferma che gli obblighi di accesso alle infrastrutture civili non possono essere valutati con una logica puramente binaria. L’autorità nazionale deve motivare la scelta rimediale in modo complessivo, collegando la misura al problema di mercato e agli obiettivi generali del codice europeo delle comunicazioni elettroniche, con particolare attenzione alla proporzionalità e alla coerenza della regolazione ex ante.