Sentenza n. 329/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Le società appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza comunale di demolizione adottata ai sensi degli artt. 31 del d.P.R. n. 380/2001 e 167 del d.lgs. n. 42/2004. L’ordinanza contestava la realizzazione, senza permesso di costruire, senza denuncia dei lavori e autorizzazione sismica e senza autorizzazione paesaggistica, di un manufatto di circa 270 mq, costituito da elementi prefabbricati appoggiati al suolo, destinato a spogliatoi, bagni e punto di ristoro nell’ambito di un progetto sportivo-educativo temporaneo. In appello sono stati dedotti: omessa o insufficiente pronuncia del TAR sui motivi relativi alla violazione degli artt. 7 e 10 della l. n. 241/1990; erronea applicazione dell’art. 6, comma 1, lett. e-bis), del d.P.R. n. 380/2001 e del d.P.R. n. 31/2017; erronea qualificazione dell’opera e mancata considerazione della sua natura stagionale, contingente, temporanea e amovibile; illegittimità della demolizione per la ritenuta assenza di titolo edilizio e autorizzazione paesaggistica; violazione della buona fede ai sensi degli artt. 1337 e 1338 c.c.; questione di legittimità costituzionale della disciplina paesaggistica semplificata applicabile alle opere temporanee installate per oltre 120 e fino a 180 giorni.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il manufatto avesse carattere precario, perché composto da materiali prefabbricati assemblati, appoggiati e non infissi al suolo, con connessioni funzionali alle attività provvisorie dichiarate. La struttura rientrava quindi nella previsione dell’art. 6, comma 1, lett. e-bis), del d.P.R. n. 380/2001, relativa alle opere stagionali o dirette a soddisfare esigenze contingenti e temporanee, destinate alla rimozione entro 180 giorni. La dimensione di circa 270 mq e la presenza di un punto di ristoro non sono state ritenute decisive, poiché i locali erano strumentali all’attività sportiva autorizzata e al progetto educativo-sportivo. L’ordinanza di demolizione è stata adottata circa 45 giorni prima della scadenza del termine dichiarato per la rimozione; pertanto, al momento dell’adozione, non sussisteva una violazione attuale idonea a giustificare il potere demolitorio. Il giudice ha escluso che la successiva mancata rimozione o la successiva richiesta di permesso di costruire in deroga potessero sanare retroattivamente l’illegittimità dell’ordinanza, dovendo la legittimità essere valutata alla data della sua adozione. Sono state inoltre ritenute fondate le censure relative alla mancata valutazione concreta dell’incidenza paesaggistica dell’opera, alla sua accessorietà rispetto alla struttura sportiva già autorizzata, al precedente nullaosta paesaggistico favorevole e alla disciplina del Piano paesaggistico del Lazio. La demolizione non aveva natura vincolata, sicché dovevano essere rispettate le garanzie partecipative. Il difetto di istruttoria e di valutazione paesaggistica ha inoltre inciso sulla violazione della buona fede e dell’affidamento della parte privata. Sono stati annullati gli atti impugnati in primo grado. Le spese del doppio grado sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 6, comma 1, lett. e-bis), d.P.R. n. 380/2001

  le opere stagionali e quelle dirette a soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee, purché destinate ad essere rimosse entro centottanta giorni

  Le opere stagionali o destinate a esigenze contingenti e temporanee, amovibili e dichiarate come tali, rientrano nell’attività edilizia libera se destinate alla rimozione entro 180 giorni.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  L’ordine di demolizione è illegittimo se adottato prima che si realizzi una violazione attuale delle condizioni temporali che consentono l’installazione dell’opera.

• artt. 93 e 94 d.P.R. n. 380/2001

  Il Comune aveva richiamato tali disposizioni per contestare l’assenza della denuncia dei lavori e dell’autorizzazione sismica, ma la decisione ha fondato l’annullamento principalmente sulla natura temporanea dell’opera e sull’anticipazione dell’ordine demolitorio.

• d.P.R. n. 31/2017, Allegato B

  le opere stagionali e quelle dirette a soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee, purché destinate ad essere rimosse entro centottanta giorni

  La disciplina è stata richiamata in collegamento con l’art. 6, comma 1, lett. e-bis), del d.P.R. n. 380/2001 per qualificare l’opera come temporanea e amovibile.

• art. 167 d.lgs. n. 42/2004

  L’ordinanza comunale era stata adottata anche in relazione alla tutela paesaggistica; il giudice ha ritenuto insufficiente la valutazione concreta dell’incidenza dell’opera sul vincolo.

• art. 181 d.lgs. n. 42/2004

  Il Comune aveva contestato l’esecuzione delle opere senza autorizzazione paesaggistica; la decisione ha escluso che tale profilo potesse giustificare automaticamente la demolizione senza adeguata istruttoria sull’effettiva incidenza paesaggistica.

• d.P.R. n. 31/2017, Allegato B, punto 25

  La disciplina della procedura paesaggistica semplificata per opere temporanee installate per più di 120 e fino a 180 giorni è stata richiamata dalla parte privata, ma la sentenza ha definito la controversia senza accogliere espressamente la questione di legittimità costituzionale.

• art. 145, comma 3, d.lgs. n. 42/2004

  Le previsioni del piano paesaggistico sono cogenti per gli strumenti urbanistici comunali e prevalgono immediatamente sulle disposizioni difformi.

• art. 26 del Piano paesaggistico del Lazio

  La disposizione consente, nell’ambito paesaggistico indicato, strutture pertinenziali agli impianti esistenti e ampliamenti per servizi necessari alla funzione sportiva, nei limiti richiamati dalla sentenza.

• artt. 7 e 10 l. n. 241/1990

  Le garanzie partecipative devono essere rispettate quando l’esercizio del potere demolitorio non ha natura rigidamente vincolata e richiede una valutazione concreta degli interessi e dell’incidenza paesaggistica.

• artt. 1337 e 1338 c.c.

  La decisione riconduce alla buona fede e alla tutela dell’affidamento la necessità di considerare la condotta dichiarativa dell’amministrazione e la situazione di affidamento ingenerata nel privato.

• art. 14 d.P.R. n. 380/2001

  La successiva richiesta di permesso di costruire in deroga, poi respinta, non costituiva oggetto del giudizio e non incideva sulla legittimità dell’ordinanza valutata alla data della sua adozione.

Massime di principio

• Un’opera edilizia costituita da elementi prefabbricati semplicemente appoggiati al suolo, amovibile e funzionale a esigenze stagionali, contingenti e temporanee, può rientrare nell’attività edilizia libera prevista dall’art. 6, comma 1, lett. e-bis), del d.P.R. n. 380/2001, se destinata alla rimozione entro 180 giorni e coerente con l’esigenza dichiarata.
• L’ordine di demolizione non può essere adottato prima della scadenza del termine entro il quale il privato si è impegnato a rimuovere un’opera temporanea, quando al momento dell’adozione non sia ancora attuale la violazione delle condizioni temporali previste dalla legge.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata sulla base della situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; la successiva mancata rimozione dell’opera o la presentazione di una diversa domanda edilizia non possono giustificare retroattivamente un ordine demolitorio originariamente anticipato.
• In presenza di un vincolo paesaggistico, l’amministrazione non può ordinare automaticamente la demolizione senza valutare in concreto l’incidenza dell’opera sui valori paesaggistici, la sua eventuale accessorietà rispetto a strutture già autorizzate, i precedenti assensi paesaggistici e la disciplina del piano paesaggistico applicabile.
• Quando la demolizione dipende da valutazioni concrete sull’incidenza paesaggistica, sulla compatibilità dell’opera e sulla natura temporanea o pertinenziale dell’intervento, il relativo potere non è rigidamente vincolato e devono essere rispettate le garanzie partecipative procedimentali.
• L’esercizio del potere repressivo deve fondarsi su fatti attuali e oggettivamente verificabili e non su una prognosi o su un processo alle intenzioni circa una futura mancata rimozione dell’opera.

Come è indicizzato