Sentenza n. 6864/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società, titolare di una concessione demaniale marittima per la conduzione di uno stabilimento balneare, ha impugnato l’ordine comunale di pagamento del canone per il 2020, calcolato in misura piena e sulla base dei valori OMI commerciali per le pertinenze demaniali. In primo grado aveva dedotto: la mancata riduzione del 50% del canone per l’emergenza Covid-19, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. c), d.l. n. 400/1993, dell’art. 45 cod. nav. e dell’art. 16 del regolamento regionale Lazio n. 10/2014; l’erronea inclusione nel calcolo delle opere di difficile e facile rimozione, che secondo la società non sarebbero state acquisite al demanio; l’erronea applicazione dei valori OMI commerciali anziché terziari e la violazione del giudicato formatosi su una sentenza civile relativa alle annualità 2007-2011. In appello ha riproposto i motivi di primo grado e ha contestato la qualificazione delle opere come pertinenze demaniali, sostenendo che l’acquisizione si sarebbe verificata soltanto alla cessazione materiale del rapporto concessorio. Ha inoltre contestato l’applicazione dei valori OMI commerciali e la portata del giudicato civile. Le amministrazioni appellate hanno eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità dei primi due motivi per violazione dell’art. 101, comma 1, c.p.a., il difetto di giurisdizione e l’infondatezza delle censure.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto non devoluta l’eccezione di difetto di giurisdizione, non essendo stata specificamente censurata in appello, e comunque ha confermato la giurisdizione amministrativa esclusiva in materia di concessioni di beni pubblici, poiché la controversia riguardava la qualificazione del rapporto concessorio e dei beni insistenti sull’area, non una mera quantificazione patrimoniale. I primi due motivi sono stati dichiarati inammissibili perché si limitavano a riproporre le censure di primo grado senza criticare specificamente le ragioni della sentenza impugnata, in violazione dell’art. 101, comma 1, c.p.a.; il Collegio li ha comunque ritenuti infondati. La riduzione del canone prevista dall’art. 3, comma 1, lett. c), d.l. n. 400/1993 e dall’art. 45 cod. nav. presuppone una modificazione della consistenza fisica del bene demaniale, accertata dalle competenti autorità marittime, e non una mera riduzione della redditività dell’attività, quale quella derivante dalla pandemia Covid-19. L’art. 16 del regolamento regionale Lazio n. 10/2014 non è applicabile al demanio marittimo statale. Il terzo motivo è stato respinto perché l’incameramento delle opere risultava documentalmente perfezionato già il 18 gennaio 1983 mediante testimoniale di Stato, verbale di consegna e iscrizione nel registro inventario, con successiva conferma nei titoli concessori. Le opere costituivano pertinenze del demanio marittimo ai sensi dell’art. 29 cod. nav. ed erano legittimamente computabili nel canone. L’art. 100, commi 2 e 3, d.l. n. 104/2020 non incideva sul canone 2020 né era applicabile alla concessione turistico-ricreativa, riferendosi il comma 3 alle concessioni per strutture dedicate alla nautica da diporto. Il quarto motivo è stato respinto perché alle pertinenze destinate a bar e ristorazione si applicano i valori OMI commerciali, trattandosi di attività con propria individualità fisica e strutturale, diverse dai beni meramente strumentali all’attività concessoria. Il giudicato civile relativo alle annualità 2007-2011 non vincolava la determinazione del canone per il 2020, poiché la pretesa patrimoniale è riferita a ciascun periodo di occupazione e le singole annualità sono autonome. La società appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 per ciascuna delle due amministrazioni appellate, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  il ricorso in appello deve contenere “le specifiche censure contro i capi della sentenza gravata”

  La mera riproposizione dei motivi di primo grado, senza una specifica critica alle statuizioni e alla motivazione della sentenza impugnata, rende i motivi d’appello inammissibili.

• art. 3, comma 1, lett. c), d.l. n. 400/1993

  “in presenza di eventi dannosi di eccezionale gravità che comportino una minore utilizzazione dei beni oggetto della concessione, previo accertamento da parte delle competenti autorità marittime di zona”

  La riduzione del canone presuppone una modificazione della consistenza fisica del bene demaniale, accertata dall’autorità marittima; non è sufficiente una diminuzione della redditività dell’attività concessionata.

• art. 1, comma 251, l. n. 296/2006

  La disposizione modifica la disciplina della riduzione del canone richiamata dall’art. 3, comma 1, lett. c), d.l. n. 400/1993.

• art. 45 cod. nav.

  “Quando per cause naturali, i beni del demanio marittimo concessi subiscono modificazioni tali da restringere l’utilizzazione della concessione, il concessionario ha diritto ad una adeguata riduzione del canone”

  La riduzione riguarda modificazioni fisiche dei beni demaniali dovute a cause naturali e non opera automaticamente, richiedendo specifici accertamenti delle autorità marittime.

• art. 16 regolamento regionale Lazio n. 10/2014

  La disposizione riguarda le concessioni di pertinenze idrauliche, aree fluviali, spiagge lacuali e superfici e pertinenze dei laghi; non si applica ai beni del demanio marittimo statale.

• art. 29 cod. nav.

  “le costruzioni e le altre opere appartenenti allo Stato, che esistono entro i limiti del demanio marittimo e del mare territoriale”

  Le opere appartenenti allo Stato e insistenti entro i limiti del demanio marittimo costituiscono pertinenze demaniali e possono essere computate nella determinazione del canone.

• art. 49 cod. nav.

  È richiamato in relazione al principio dell’accessione gratuita delle opere al demanio marittimo; nel caso concreto la questione della sua applicazione è stata ritenuta recessiva perché l’incameramento era già avvenuto nel 1983.

• art. 100, commi 2 e 3, d.l. n. 104/2020

  Il comma 2 ha efficacia “dal 1° gennaio 2021”; il comma 3 si riferisce “alle concessioni dei beni del demanio marittimo e di zone del mare territoriale aventi ad oggetto la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto”

  Le modifiche introdotte dal comma 2 non incidono sul canone relativo al 2020; il meccanismo di ricalcolo del comma 3 riguarda le concessioni per strutture nautiche da diporto e non le concessioni turistico-ricreative.

• art. 1, comma 251, l. n. 296/2006

  La destinazione commerciale delle pertinenze costituisce il criterio per l’applicazione dei valori OMI commerciali alle attività di bar e ristorazione.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo d’appello, la mera riproposizione dei motivi dedotti in primo grado, senza una specifica critica alle statuizioni della sentenza impugnata e alle ragioni per cui esse sarebbero errate, è inammissibile ai sensi dell’art. 101, comma 1, c.p.a.; l’effetto devolutivo non esonera l’appellante dall’onere di formulare censure specifiche.
• La riduzione del canone demaniale prevista dall’art. 3, comma 1, lett. c), d.l. n. 400/1993 e dall’art. 45 cod. nav. presuppone una modificazione della consistenza fisica del bene demaniale che determini una minore utilizzazione della concessione, non essendo sufficiente una riduzione della redditività dell’attività causata da circostanze esterne come l’emergenza pandemica; è inoltre necessario uno specifico accertamento dell’autorità marittima competente.
• Le opere insistenti su un’area demaniale marittima costituiscono pertinenze demaniali computabili nel canone quando l’acquisizione al patrimonio dello Stato risulti già perfezionata mediante atti di incameramento, verbali di consegna e documentazione inventariale; il successivo carattere ricognitivo della documentazione non posticipa gli effetti di un’acquisizione già avvenuta.
• Alle pertinenze demaniali destinate ad attività di bar e ristorazione si applicano i valori OMI commerciali, anche se inserite in una concessione turistico-ricreativa, perché tali attività hanno una propria individualità fisica e strutturale e non sono meri beni strumentali all’attività concessoria.
• Il giudicato relativo alla quantificazione del canone demaniale per determinate annualità è circoscritto ai periodi di occupazione oggetto della decisione e non vincola automaticamente la determinazione del canone per annualità successive, che conservano autonoma rilevanza; ciò vale in particolare quando il criterio di quantificazione sia stato successivamente riconsiderato dalla giurisprudenza.

Come è indicizzato