Sentenza n. 4834/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo, tra l’altro, carenza di legittimazione passiva, poiché non proprietaria né autrice degli abusi e asseritamente impossibilitata a demolire beni altrui; inapplicabilità dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 agli impianti di comunicazione elettronica, soggetti alla disciplina speciale del d.lgs. n. 259/2003, nonché per la vetustà delle opere; difetto di istruttoria e motivazione per la mancata distinzione tra proprietari, realizzatori, gestori ed editori e per il richiamo a vincoli e profili ambientali non adeguatamente accertati; sproporzione della sanzione, applicata nella misura massima e in solido a tutti i destinatari; violazione dell’affidamento, della buona fede e delle garanzie partecipative, in ragione del comportamento ultradecennale dell’amministrazione e di precedenti atti comunali; mancata ponderazione degli interessi costituzionali connessi alla radiodiffusione, alla libertà di manifestazione del pensiero e alla libertà d’impresa; nonché motivazione seriale e decontestualizzata della sentenza del TAR. Il Consiglio di Stato ha rilevato che le principali censure riguardavano le ordinanze di demolizione del 2019, già divenute definitive dopo il precedente giudizio, nel quale era stato accertato che le opere erano prive dei necessari titoli edilizi e degli atti di assenso richiesti dai vincoli paesaggistico e sismico. È stato inoltre accertato che gli atti comunali del 1994 e del 1995 non costituivano titoli edilizi, ma autorizzazioni provvisorie e precarie, con obbligo di rimozione su richiesta dell’amministrazione.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il destinatario dell’ordine di demolizione, anche se non proprietario né autore materiale dell’abuso, sia legittimato passivamente rispetto alla sanzione per inottemperanza quando abbia un rapporto qualificato con il manufatto e lo utilizzi traendone un vantaggio diretto e attuale. La società utilizzava stabilmente l’antenna nell’esercizio della propria attività di radiodiffusione, contribuendo così alla permanenza dell’opera abusiva; l’ordine di demolizione, ormai definitivo, imponeva inoltre obblighi di collaborazione e iniziative dirette o indirette per la rimozione dell’abuso. Le contestazioni relative alla legittimazione soggettiva e all’imputabilità dell’abuso non potevano essere rimesse in discussione nella fase successiva di irrogazione della sanzione. Il Collegio ha poi escluso che la disciplina del d.lgs. n. 259/2003 elimini la necessità dei titoli edilizi e degli assensi paesaggistici: il procedimento unico ha funzione di semplificazione e concentrazione, lasciando ferme le tutele ambientali e paesaggistiche. Gli interessi pubblici connessi alla radiodiffusione devono essere bilanciati con quelli relativi al governo del territorio, ma, in presenza di opere abusive, il bilanciamento è stato già effettuato dal legislatore mediante la previsione dell’obbligo di demolizione. Quanto al quantum, la sanzione ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 consegue automaticamente all’inottemperanza e, in presenza di abusi realizzati in area sottoposta a vincoli, deve essere applicata nella misura massima prevista. Il regolamento comunale stabiliva per tali interventi una sanzione da 2.000 a 20.000 euro; la scelta del massimo è stata ritenuta adeguatamente motivata dalla gravità dell’abuso, dal contesto boschivo e naturalistico e dalla pluralità dei vincoli. La sanzione può essere applicata unitariamente e in solido a tutti i destinatari dell’ordine, poiché l’inottemperanza costituisce un illecito omissivo unitario e indivisibile, non soggetto a graduazione in ragione dei diversi ruoli soggettivi. Nulla sulle spese, poiché il Comune non si è costituito in appello.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina l’ingiunzione di demolizione e le conseguenze dell’inottemperanza; il sistema sanzionatorio può riguardare anche soggetti diversi dal proprietario o dall’autore materiale, purché abbiano un rapporto qualificato con l’opera abusiva e ne traggano utilità.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Prevede la sanzione pecuniaria conseguente all’inottemperanza all’ordine di demolizione; la sanzione ha funzione anche afflittiva e dissuasiva ed è applicata nella misura massima per abusi situati in aree sottoposte ai vincoli indicati dalla legge.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001

  l'installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione

  Include tra gli interventi di nuova costruzione soggetti a permesso di costruire l’installazione di torri, tralicci e ripetitori per telecomunicazioni; la necessità del titolo edilizio era comunque riconosciuta anche prima della disposizione.

• art. 43, commi 4 e 5, d.lgs. n. 259/2003

  L’assimilazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica alle opere di urbanizzazione primaria non esclude il regime autorizzatorio e lascia ferme le disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali.

• art. 44 d.lgs. n. 259/2003

  Prevede un procedimento unico con finalità di semplificazione e concentrazione dei necessari atti di assenso, senza eliminare l’autorizzazione paesaggistica quando richiesta.

• art. 46 d.lgs. n. 259/2003

  La disciplina semplificata per le modifiche degli impianti presuppone che gli impianti siano già provvisti di titolo abilitativo; non è invocabile per manufatti privi di qualsiasi titolo.

• art. 15 l.r. Lazio n. 15/2008

  È richiamato quale disciplina vincolistica applicabile all’area interessata dagli abusi.

• art. 21 Cost.

  La libertà di manifestazione del pensiero e gli interessi connessi alla radiodiffusione devono essere bilanciati con la disciplina di tutela del territorio, senza derogare all’obbligo di demolizione delle opere abusive.

• art. 41 Cost.

  La libertà d’impresa non impedisce l’applicazione delle sanzioni edilizie e il ripristino della legalità urbanistica.

• art. 97 Cost.

  È richiamato dalla società in relazione al buon andamento e alla tutela dell’affidamento, ma non conduce all’annullamento delle sanzioni.

Massime di principio

• Il destinatario di un ordine di demolizione edilizia divenuto definitivo non può rimettere in discussione, nella successiva fase di irrogazione della sanzione per inottemperanza, la propria estraneità all’abuso, la carenza di legittimazione passiva o l’individuazione dei soggetti obbligati: tali questioni devono essere dedotte contro l’ordine demolitorio presupposto.
• La sanzione pecuniaria per inottemperanza all’ordine di demolizione può essere applicata anche a soggetti diversi dal proprietario o dall’autore materiale dell’abuso quando utilizzino stabilmente il manufatto abusivo, ne traggano un vantaggio diretto e attuale e abbiano quindi un rapporto qualificato con la permanenza dell’opera sul territorio.
• Il procedimento unico previsto per le infrastrutture di comunicazione elettronica ha natura semplificatoria e non comporta l’assorbimento o l’eliminazione dei titoli edilizi, delle autorizzazioni paesaggistiche o degli altri assensi richiesti dalle discipline di tutela ambientale e culturale.
• Quando l’abuso edilizio è stato realizzato in area sottoposta ai vincoli indicati dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, la sanzione pecuniaria per inottemperanza deve essere applicata nella misura massima prevista, senza margini di discrezionalità nella modulazione dell’importo; negli altri casi, la scelta dell’importo deve essere motivata secondo criteri di congruità e proporzionalità.
• L’inottemperanza all’ordine di demolizione costituisce un illecito omissivo unitario e indivisibile riferibile a tutti i destinatari obbligati; l’amministrazione può pertanto irrogare una sanzione unitaria e solidale senza graduarla in base ai diversi ruoli o livelli di coinvolgimento nella realizzazione dell’abuso.
• Gli interessi costituzionali connessi alla radiodiffusione, alla libertà di manifestazione del pensiero e alla libertà d’impresa devono essere bilanciati con l’interesse al corretto governo del territorio, ma, per le opere abusive, il bilanciamento è già stato operato dal legislatore mediante la previsione dell’obbligo di demolizione.

Come è indicizzato