Sentenza n. 5302/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato le note con cui il Consorzio ha negato il pagamento degli importi risultanti dagli stati di avanzamento lavori straordinari 3-bis e 4, per complessivi euro 746.762,41 oltre IVA, relativi al meccanismo di adeguamento previsto dall'art. 26 del d.l. n. 50/2022. Ha dedotto violazione e falsa applicazione dell'art. 26 del d.l. n. 50/2022, nonché eccesso di potere per manifesta illogicità, contraddittorietà, carenza di motivazione e di istruttoria, chiedendo anche il risarcimento del danno, oltre interessi e rivalutazione. Il Consorzio ha sostenuto l'inesigibilità della pretesa e ha chiesto la sospensione del giudizio in attesa di un parallelo giudizio civile. Il Ministero ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e il proprio difetto di legittimazione passiva. La questione centrale ha riguardato la qualificazione della pretesa: secondo la ricorrente, essa rientrava nella giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di revisione prezzi; secondo il Ministero, si trattava invece di un diritto soggettivo al pagamento di una prestazione legislativamente determinata, devoluto al giudice ordinario.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, indicando quale giudice munito di giurisdizione il giudice ordinario e consentendo la riproposizione della domanda mediante traslatio iudicii ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Il Collegio ha qualificato la pretesa secondo il petitum sostanziale, rilevando che l'art. 26 del d.l. n. 50/2022 non disciplina una revisione prezzi in senso tecnico, ma introduce un ristoro straordinario, eccezionale e temporalmente circoscritto, imposto direttamente dalla legge e parametrato a criteri oggettivi, anche in deroga alle clausole contrattuali. Una volta verificati i presupposti normativi, non residua alcuna discrezionalità amministrativa: l'obbligo di riconoscimento e pagamento sorge ex lege. La posizione dell'appaltatore è quindi di diritto soggettivo nei confronti della stazione appaltante, senza esercizio di potere autoritativo. Il rapporto con il Ministero, relativo all'accesso della stazione appaltante al Fondo, è distinto e bilaterale e non attribuisce all'appaltatore alcuna posizione soggettiva nei confronti del Ministero; quest'ultimo sarebbe comunque estraneo al giudizio. Anche la domanda risarcitoria, fondata sulla violazione di correttezza e buona fede per l'emissione degli stati di avanzamento poi non pagati, riguarda un comportamento illecito e una posizione di diritto soggettivo, devoluti al giudice ordinario. La richiesta di sospensione è rimasta assorbita; il TAR ha comunque osservato che il parallelo giudizio civile non presentava un rapporto di pregiudizialità-dipendenza necessaria. Le spese sono state compensate per l'eccezionalità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 26 d.l. 17 maggio 2022, n. 50, convertito dalla l. 15 luglio 2022, n. 91

  nella misura del 90 per cento

  La disposizione impone alle stazioni appaltanti, verificati presupposti fattuali predeterminati, di riconoscere i maggiori importi mediante un meccanismo straordinario di adeguamento, senza margini di discrezionalità e anche in deroga alle clausole contrattuali.

• art. 26, comma 4, lett. b), d.l. 17 maggio 2022, n. 50

  Disciplina l'accesso della stazione appaltante al Fondo in caso di comprovata incapienza delle proprie risorse, configurando un rapporto bilaterale tra stazione appaltante e Ministero distinto dal diritto dell'appaltatore al pagamento.

• art. 23, comma 16, d.lgs. n. 50/2016

  È stato richiamato dal Ministero in relazione all'utilizzo, da parte del Consorzio, di un tariffario consortile ritenuto non aggiornato; il TAR non ha esaminato nel merito tale questione per difetto di giurisdizione.

• art. 1-septies, comma 8, d.l. 25 maggio 2021, n. 73

  Individua il Fondo destinato a finanziare, in caso di incapienza, il ristoro straordinario previsto dall'art. 26 del d.l. n. 50/2022.

• art. 133, comma 1, lett. e), nn. 1 e 2, c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di revisione prezzi non si estende al meccanismo straordinario dell'art. 26 del d.l. n. 50/2022, che non costituisce revisione prezzi in senso tecnico.

• art. 11, commi 1, 2 e 3, c.p.a.

  In caso di difetto di giurisdizione, il giudice amministrativo deve indicare il giudice munito di giurisdizione; la domanda può essere riproposta nei termini, conservando gli effetti processuali e sostanziali mediante traslatio iudicii.

• art. 79 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla richiesta di sospensione del giudizio, rimasta assorbita dalla declaratoria di difetto di giurisdizione.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  La sospensione facoltativa presuppone un rapporto di pregiudizialità-dipendenza necessaria tra controversie e non può fondarsi su mere ragioni di opportunità.

• artt. 1175 e 1375 c.c.

  La domanda risarcitoria basata sulla violazione dei doveri di correttezza e buona fede nell'esecuzione del rapporto riguarda un comportamento illecito lesivo di un diritto soggettivo e appartiene alla giurisdizione ordinaria.

• art. 1173 c.c.

  La responsabilità da affidamento ingenerato dalla pubblica amministrazione è ricondotta alla responsabilità da contatto sociale, azionabile davanti al giudice ordinario.

Massime di principio

• Il meccanismo di adeguamento previsto dall'art. 26 del d.l. n. 50/2022 non costituisce revisione prezzi in senso tecnico, poiché è un ristoro straordinario, eccezionale e temporalmente limitato, imposto direttamente dalla legge, svincolato dalla clausola revisionale contrattuale e finanziato, in caso di incapienza, da risorse pubbliche esterne al quadro economico dell'appalto.
• Quando la pretesa dell'appaltatore al pagamento degli importi previsti dall'art. 26 del d.l. n. 50/2022 dipende esclusivamente dalla verifica di presupposti fattuali e da parametri quantitativi stabiliti dalla legge, senza margini di discrezionalità amministrativa, essa ha natura di diritto soggettivo e la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Il rapporto tra stazione appaltante e Ministero relativo all'accesso al Fondo previsto dalla normativa sull'adeguamento straordinario dei prezzi è distinto dal rapporto tra stazione appaltante e appaltatore: l'operatore economico non vanta posizioni soggettive nei confronti del Ministero, che non esercita poteri provvedimentali nei suoi confronti.
• La domanda risarcitoria fondata sulla violazione dei doveri di correttezza e buona fede, quando non deriva dall'esercizio illegittimo di un potere autoritativo ma da una condotta dell'amministrazione nell'ambito di un rapporto qualificato, riguarda un diritto soggettivo e spetta al giudice ordinario.
• Il riparto di giurisdizione deve essere determinato in base al petitum sostanziale, individuato mediante la causa petendi e l'intrinseca natura del rapporto dedotto, non in base alla forma dell'atto impugnato o alla qualificazione attribuita dalle parti.

Come è indicizzato