Sentenza n. 7506/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante, RTI secondo classificato, ha chiesto la riforma della sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso e i motivi aggiunti contro l’aggiudicazione e la successiva conferma dell’aggiudicazione, disposta dopo il riesame della congruità dell’offerta. La gara, del valore stimato di 29 milioni di euro oltre IVA, riguardava la fornitura della camera da vuoto DTT, costituita da tre multisettori e accessori; l’aggiudicatario aveva offerto 25,8 milioni di euro oltre IVA, contro i 45,85 milioni offerti dall’appellante. Primo motivo: violazione dell’art. 16 del d.lgs. 36/2023 e dei principi di imparzialità e parità di trattamento, per un asserito conflitto d’interessi tra un commissario di gara, già impegnato in organismi del settore della fusione nucleare, e figure apicali o istituzionali sudcoreane collegate all’aggiudicataria; l’appellante invocava anche una dichiarazione dell’amministratore delegato dell’aggiudicataria che l’avrebbe definita “offerente preferenziale”. Secondo motivo: violazione dell’art. 100 del d.lgs. 36/2023 e della clausola 6.3, lett. c), del disciplinare, poiché le esperienze delle mandanti dell’aggiudicataria — relative, secondo l’appellante, a scudi termici e componenti diversi, non a camere da vuoto — non avrebbero comprovato una fornitura analoga di almeno 3 milioni di euro; si contestavano inoltre la sufficienza della documentazione contabile e la lettura delle sigle “D5” e “FAT”. Terzo motivo: violazione della lex specialis, dell’art. 3 della l. 241/1990 e dei principi di parità di trattamento e autovincolo, perché i costi della manodopera sarebbero stati aggregati con i costi di lavorazione meccanica, indicati solo in sede di chiarimenti e non verificabili quanto alla congruità; l’appellante contestava inoltre che l’appalto fosse una fornitura senza posa in opera e richiamava le opzioni A e B e il riferimento al CCNL Metalmeccanica Industria. Quarto motivo: illogicità, contraddittorietà e difetto d’istruttoria nella verifica di congruità, sia originaria sia rinnovata dopo l’ordinanza di remand del TAR n. 3972 del 18 luglio 2025; si contestavano gli errori nella tabella comparativa dei costi, l’uso della relazione tecnico-economica della stazione appaltante e specifici scostamenti nelle voci “VV-mock up” e “NDT + Metrology”. Quinto motivo: violazione degli artt. 1, 2 e 3 del d.lgs. 36/2023 e illogicità nella predisposizione delle regole di gara e nell’applicazione del criterio qualità-prezzo, anche per il peso attribuito alla componente economica e la possibilità di offerte superiori alla base d’asta.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma la sentenza del TAR. 1) Conflitto d’interessi: il conflitto, anche potenziale, deve essere dimostrato mediante elementi specifici, oggettivi e documentati, riferiti a un interesse effettivo e alla sua concreta capacità di interferire con la procedura; la mera contiguità istituzionale o scientifica e gli incarichi ricoperti in passato non bastano. Il commissario era in quiescenza dal 2021 e aveva cessato nel 2019 gli incarichi pertinenti; gli incarichi delle figure sudcoreane erano cessati o successivi alla gara e non è stata provata un’incidenza sull’esito. La dichiarazione del 21 marzo 2025 era successiva all’apertura delle offerte e alla valutazione che aveva già collocato l’aggiudicataria al primo posto. Motivo respinto. 2) Requisito tecnico-professionale: la clausola richiedeva una fornitura “analoga”, non una prestazione identica. In un settore altamente specializzato, la similitudine va apprezzata considerando caratteristiche, dimensioni, funzionalità, affidabilità, tecnologie, prestazioni e mercato di riferimento, contemperando qualificazione e massima partecipazione. È quindi legittima l’ammissione di esperienze relative a componenti e forniture con caratteristiche pertinenti, senza necessaria identità con una camera da vuoto; non sono emersi errori manifesti o travisamenti nella valutazione tecnica della stazione appaltante. L’assenza di una specifica quietanza bancaria non è, da sola, decisiva quando la prova dell’esecuzione è sostenuta da documentazione plurima, coerente e verificabile. Motivo respinto. 3) Costi della manodopera: l’appalto è una fornitura senza posa in opera. Le opzioni A e B, pur da includere nell’offerta, hanno natura accessoria e successiva rispetto alla prestazione principale: la prima consiste in assistenza intellettuale e trasferimento di informazioni sui processi di saldatura; la seconda in lavorazioni meccaniche presso il fornitore prima della consegna. Il solo richiamo al CCNL non muta la qualificazione del contratto. La censura è respinta. 4) Congruità: il remand aveva restituito alla stazione appaltante il potere di riesaminare la congruità; all’esito del riesame l’amministrazione poteva pervenire a una decisione di analogo contenuto, anche sulla base di una nuova ponderazione degli elementi e di motivazioni ulteriori. La rinnovata verifica ha esaminato le voci di costo, confrontato i relativi pesi percentuali e considerato chiarimenti e informazioni aggiuntive; il giudizio è complessivo e non può essere infirmato da scostamenti isolati, se non dimostrano l’inattendibilità dell’intera offerta. Il sindacato giurisdizionale sulla valutazione tecnico-discrezionale è limitato ai vizi macroscopici, non riscontrati. Motivo respinto. 5) Regole di gara e criterio di aggiudicazione: il disciplinare indicava chiaramente l’offerta economicamente più vantaggiosa basata sul miglior rapporto qualità-prezzo; la componente economica incideva per il 30% e quella tecnica per la restante parte. La formula e la possibilità di offerte sopra la base d’asta erano conoscibili e applicate senza violazioni della par condicio; il prezzo basso dell’aggiudicataria era stato sottoposto a verifica di congruità. Anche il quinto motivo è respinto. Spese compensate per la specificità e complessità tecnica della controversia.

Norme richiamate

• art. 16 d.lgs. 36/2023

  Dalla lettura della disposizione appena citata, ad avviso del Collegio, si evince che la “minaccia” al regolare svolgimento della procedura deve essere comprovata sulla base di dati oggettivi e concreti e che l’“interesse” del soggetto che si assume essere in posizione di conflitto deve essere dimostrato in forza di dati riferiti alle specifiche mansioni, non potendolo ricondurre ad una semplice posizione formale ricoperta nell’organizzazione dell’amministrazione.

  Il conflitto d’interessi richiede prova oggettiva e concreta della minaccia all’imparzialità e dell’interesse effettivo del soggetto, riferita alle mansioni svolte; non è sufficiente la sola posizione formale o la generica contiguità istituzionale.

• art. 24 direttiva 2014/24/UE

  Tale lettura appare in linea con la finalità perseguita dalla disposizione in commento di tutelare l’interesse pubblico al pieno esplicarsi della concorrenza ed allo svolgersi della procedura di affidamento in condizioni di effettiva par condicio tra tutti gli operatori economici, in perfetta conformità con l’art. 24 della direttiva 2014/24/UE, ai sensi del quale “gli Stati membri provvedono affinché le amministrazioni aggiudicatrici adottino misure adeguate per prevenire, individuare e porre rimedio in modo efficace a conflitti di interesse nello svolgimento delle procedure di aggiudicazione degli appalti in modo da evitare qualsiasi distorsione della concorrenza e garantire la parità di trattamento di tutti gli operatori economici”.

  La disciplina dei conflitti d’interesse è diretta a prevenire, individuare e rimuovere situazioni che possano distorcere la concorrenza o compromettere la parità di trattamento.

• art. 100 d.lgs. 36/2023

  È indirizzo consolidato che l'interpretazione della lex specialis deve essere condotta secondo criteri di ragionevolezza e di proporzionalità, in modo da escludere soluzioni interpretative eccessivamente restrittive e con un effetto sostanzialmente anticoncorrenziale, in omaggio al pacifico insegnamento della giurisprudenza che impone, in caso di dubbi esegetici, la soluzione che consenta la massima partecipazione alla gara.

  I requisiti di capacità tecnica devono essere interpretati ragionevolmente e in modo proporzionato, evitando letture restrittive che riducano senza giustificazione la partecipazione; il requisito di forniture analoghe non equivale a quello di forniture identiche.

• art. 6.3, lett. c), del disciplinare di gara

  Applicando i richiamati principi alla lex di gara il Collegio ritiene che il requisito richiesto sia l’esecuzione di “una fornitura analoga relativa alla realizzazione di camere da vuoto” consentendo, quindi, di soddisfarlo attraverso forniture che hanno caratteristiche, dimensioni, funzionalità e affidabilità simili a quella oggetto dell’appalto e che non necessariamente riguardino la realizzazione di una camera da vuoto.

  Nel caso concreto, la clausola consente di comprovare la capacità tecnica con forniture non identiche, purché simili per caratteristiche, dimensioni, funzionalità e affidabilità rispetto alla fornitura richiesta.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Tale qualificazione dell’appalto assume rilievo dirimente ai fini dell’applicazione dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023, il quale esclude espressamente l’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera nelle forniture senza posa in opera.

  L’obbligo di indicare separatamente i costi della manodopera non si applica alle forniture senza posa in opera; la qualificazione dipende dalla natura effettiva delle prestazioni contrattuali.

• art. 3 l. 241/1990

  L’appalto in esame, come chiaramente desumibile dalla lex specialis e come costantemente sostenuto dalla stazione appaltante, ha ad oggetto una fornitura pura, senza posa in opera, da eseguirsi integralmente all’estero, presso gli impianti produttivi del raggruppamento aggiudicatario.

  La norma è richiamata tra quelle invocate dall’appellante per contestare motivazione e istruttoria; la decisione esclude i vizi dedotti sulla base dell’istruttoria e delle motivazioni fornite dalla stazione appaltante, ma non enuncia una specifica interpretazione autonoma dell’art. 3.

• artt. 1 e 2 d.lgs. 36/2023

  Nel caso di specie il remand, come si evince dal tenore della ordinanza richiamata, aveva la finalità di rimettere in gioco l’assetto di interessi definito con l’atto gravato, restituendo all’amministrazione il potere decisionale iniziale: ne consegue che non rimane precluso all’amministrazione, all’esito del disposto riesame, di pervenire, sulla base della riponderazione degli elementi istruttori e di nuovi apporti motivazionali (come avvenuto nella specie), ad una determinazione di analogo contenuto, senza che ciò abbia determinato alcuna illegittimità né sotto il profilo processuale né sotto quello sostanziale.

  A seguito di un remand che restituisca all’amministrazione il potere decisionale, questa può riesaminare l’istruttoria e confermare l’esito precedente, purché svolga una nuova valutazione e la motivi.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Infine, con riguardo alla dedotta specifica contestazione di alcune voci di costo il Collegio non può non ribadire il consolidato orientamento anche della Sezione secondo cui l’anomalia dell’offerta non può essere desunta da singole voci isolate, ma deve emergere da una valutazione complessiva che evidenzi l’inattendibilità dell’intera proposta economica.

  La verifica di congruità deve valutare globalmente l’offerta: singoli scostamenti di costo non ne dimostrano da soli l’inattendibilità se possono essere compensati da economie o da una diversa organizzazione produttiva.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Recita il disciplinare che “ai sensi dell’art. 108 del Codice, l’affidamento avverrà mediante procedura aperta e con applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità prezzo.

  Il criterio qualità-prezzo è legittimamente applicato quando è chiaramente previsto dalla lex specialis e le sue componenti sono definite e applicate in modo non discriminatorio.

Massime di principio

• Il conflitto d’interessi nelle procedure di gara, anche solo potenziale, deve risultare da elementi oggettivi e concreti che dimostrino una minaccia all’imparzialità e un interesse effettivo del soggetto, riferito alle sue specifiche mansioni e la cui soddisfazione comporti la subordinazione dell’interesse pubblico. La mera contiguità istituzionale o scientifica, o la titolarità di incarichi formali non attivi, non è sufficiente.
• Il requisito di capacità tecnica che richiede servizi o forniture analoghi non può essere interpretato come obbligo di aver eseguito prestazioni identiche. L’analogia va valutata considerando le caratteristiche e la complessità delle prestazioni, la loro funzione, il settore e il mercato di riferimento, in modo da conciliare l’affidabilità del concorrente con la massima partecipazione.
• La distinzione tra fornitura con posa in opera e fornitura senza posa in opera dipende dalla natura sostanziale delle obbligazioni: la fornitura è senza posa quando la prestazione principale consiste nella consegna del bene e le ulteriori attività sono accessorie, successive o intellettuali, anziché opere necessarie all’inserimento o al funzionamento del bene presso l’amministrazione. Il solo richiamo a un contratto collettivo non muta tale qualificazione.
• Quando il remand restituisce all’amministrazione il potere decisionale iniziale, il riesame può concludersi con una determinazione di contenuto analogo a quella originaria, se basata su una nuova ponderazione degli elementi istruttori e su un percorso motivazionale adeguato.
• La verifica di congruità dell’offerta è un giudizio globale sull’affidabilità dell’intera proposta economica. Scostamenti relativi a singole voci non sono autonomamente decisivi se non dimostrano l’inattendibilità complessiva; il sindacato del giudice sulla valutazione tecnico-discrezionale è limitato a vizi macroscopici, quali manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti.

Come è indicizzato