Sentenza n. 581/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell’art. 35 d.P.R. 380/2001 e, con motivi aggiunti, il verbale di accertamento dell’inottemperanza, il diniego di permesso di costruire in sanatoria, l’ordinanza sanzionatoria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 e l’atto comunale di determinazione dei criteri sanzionatori. Il primo ricorrente ha dedotto di non essere proprietario né possessore del fondo, sostenendo che il bene fosse stato assegnato per liquidazione degli usi civici e poi trasferito alla moglie, la quale avrebbe promosso un giudizio civile per l’accertamento dell’usucapione. Ha quindi contestato la propria individuazione quale responsabile dell’abuso, l’applicazione dell’art. 35 d.P.R. 380/2001, la violazione della tutela costituzionale e convenzionale della proprietà privata e la mancata comunicazione di avvio del procedimento alla moglie. Con i motivi aggiunti sono stati dedotti anche l’eccesso di potere per mancata considerazione del recupero del patrimonio edilizio, la natura retroattiva della sanzione pecuniaria, poiché l’immobile sarebbe stato realizzato nel 2005, e l’incompetenza dei dirigenti comunali nell’adozione dei criteri di quantificazione della sanzione. La seconda ricorrente ha proposto censure sostanzialmente coincidenti, precisando di non essere destinataria dell’ordinanza di demolizione e sostenendo che la mancata individuazione del proprietario o possessore le avrebbe impedito di partecipare al procedimento. Entrambi hanno chiesto la sospensione o il rinvio del giudizio in attesa della definizione della causa civile sull’usucapione.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva. Ha respinto la richiesta di sospensione o rinvio ex art. 295 c.p.c., ritenendo insussistente la pregiudizialità logico-giuridica tra il giudizio amministrativo e quello civile sull’usucapione: ai fini dell’art. 35 d.P.R. 380/2001 rilevano l’abusività dell’opera e la responsabilità dell’abuso, non l’accertamento definitivo della proprietà del fondo. Ha respinto anche l’eccezione comunale di inammissibilità o improcedibilità del ricorso principale per presentazione dell’istanza di sanatoria, poiché i ricorsi erano stati proposti prima della domanda di accertamento di conformità; quest’ultima è stata qualificata come esercizio di una facoltà di regolarizzazione e non come rinuncia all’impugnazione. Quanto al procedimento n. 2158/2024, il ricorso introduttivo è stato rigettato. L’art. 35 d.P.R. 380/2001, applicabile agli abusi realizzati su suoli demaniali o del patrimonio pubblico, impone che l’ordine sia rivolto al responsabile dell’abuso. Tale nozione comprende non solo l’autore materiale dell’opera, ma anche chi abbia la disponibilità del bene e contribuisca, non rimuovendola, alla permanenza dell’abuso. La presentazione congiunta dell’istanza di sanatoria è stata ritenuta incompatibile con la negazione di qualsiasi disponibilità dell’immobile e dotata di valore confessorio quanto meno rispetto alla detenzione o al possesso. Le allegazioni sulla proprietà della moglie sono state ritenute prive di prova e comunque irrilevanti rispetto al regime dell’art. 35. È stata respinta la censura relativa alla tutela della proprietà privata e quella concernente la mancata comunicazione di avvio, poiché l’ordine di demolizione su area pubblica ha natura vincolata e non richiede partecipazione procedimentale, specifica motivazione o comparazione degli interessi. Il termine di 30 giorni indicato nell’ordinanza, anziché 90, è stato considerato una mera irregolarità non lesiva, anche perché l’inottemperanza era stata accertata dopo oltre 90 giorni. Sono stati inoltre rigettati i motivi aggiunti. La questione della proprietà non imponeva la sospensione del procedimento di sanatoria, essendo assorbente il difetto di doppia conformità dell’intervento. L’esigenza di recuperare il patrimonio edilizio non costituisce un autonomo limite al potere repressivo, essendo presa in considerazione dall’ordinamento attraverso i procedimenti di sanatoria e, eventualmente, in una fase successiva all’acquisizione del bene. La censura di retroattività della sanzione pecuniaria è stata respinta in ragione del carattere permanente dell’illecito e del fatto che l’ordine e l’accertamento dell’inottemperanza erano successivi all’entrata in vigore della disciplina applicata. È stata infine esclusa l’incompetenza dei responsabili di settore, poiché la determinazione dei criteri di quantificazione della sanzione costituisce attività gestionale e di discrezionalità tecnica, non scelta di indirizzo politico riservata al Consiglio comunale. Quanto al procedimento n. 2159/2024, il ricorso introduttivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione, poiché l’ordinanza non era rivolta alla ricorrente e non produceva effetti nei suoi confronti; la sua asserita proprietà era inoltre rimasta indimostrata. In ogni caso, le relative censure sono state ritenute infondate. Il ricorso per motivi aggiunti è stato rigettato per le medesime ragioni già esposte con riferimento al procedimento n. 2158/2024. Entrambi i ricorrenti sono stati condannati al pagamento di 1.000 euro ciascuno, oltre accessori, in favore del Comune.

Norme richiamate

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  qualora sia accertata la realizzazione … di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il dirigente o il responsabile dell'ufficio, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell'abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi

  Per gli abusi realizzati su suoli pubblici, l’ordine di demolizione deve essere rivolto al responsabile dell’abuso; tale nozione comprende anche il soggetto che abbia la disponibilità del bene e contribuisca alla permanenza dell’opera abusiva, senza che sia necessario accertarne la proprietà.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Il termine di novanta giorni previsto per l’ottemperanza all’ordine demolitorio non determina, se abbreviato nell’ordinanza, l’illegittimità dell’atto quando l’irregolarità non sia lesiva e l’inottemperanza sia comunque accertata dopo il decorso del termine legale.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione è applicabile quando l’inottemperanza sia accertata dopo l’entrata in vigore della disciplina, anche se l’abuso edilizio è stato realizzato anteriormente, in ragione del carattere permanente dell’illecito.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La presentazione dell’istanza di accertamento di conformità dopo la proposizione del ricorso contro l’ordine di demolizione non determina di per sé la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso, ma costituisce esercizio della facoltà di regolarizzazione prevista dall’ordinamento.

• art. 295 c.p.c.

  La sospensione necessaria non è configurabile quando il giudizio civile sulla proprietà o sull’usucapione non costituisca antecedente logico-giuridico indispensabile per la decisione amministrativa, fondata sull’abusività dell’opera e sulla responsabilità dell’abuso.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione per ragioni connesse ad altro giudizio richiede presupposti di eccezionalità, non ravvisabili quando manca la pregiudizialità logico-giuridica.

Massime di principio

• Nel caso di opere abusive realizzate su suoli demaniali o appartenenti al patrimonio pubblico, l’ordine di demolizione previsto dall’art. 35 d.P.R. 380/2001 deve essere rivolto al responsabile dell’abuso e non necessariamente al proprietario del manufatto o del terreno.
• Ai fini dell’art. 35 d.P.R. 380/2001, la nozione di responsabile dell’abuso comprende anche il soggetto che abbia la disponibilità materiale del bene e contribuisca alla permanenza dell’opera abusiva non rimuovendola; la presentazione di un’istanza di sanatoria può costituire elemento incompatibile con la negazione di tale disponibilità.
• L’ordine di demolizione per abuso edilizio su area pubblica ha natura vincolata: verificati la proprietà pubblica del suolo e l’assenza del titolo edilizio, non sono necessari una specifica comparazione degli interessi, la considerazione del tempo trascorso o la comunicazione di avvio del procedimento.
• La questione della proprietà o dell’usucapione del fondo non è pregiudiziale rispetto al giudizio sull’ordine di demolizione ex art. 35 d.P.R. 380/2001 quando siano accertati l’abusività dell’opera e la responsabilità o disponibilità del destinatario; pertanto, non sussistono i presupposti per sospendere il giudizio amministrativo in attesa della causa civile.
• La presentazione dell’istanza di accertamento di conformità dopo la proposizione del ricorso contro l’ordine di demolizione non determina la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso, ma integra l’esercizio di una facoltà di regolarizzazione; il diverso effetto processuale può derivare solo quando l’istanza sia presentata prima dell’impugnazione.
• La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione può essere applicata quando l’inottemperanza sia accertata dopo l’entrata in vigore della norma sanzionatoria, anche se l’opera abusiva è stata realizzata anteriormente, poiché l’illecito edilizio ha carattere permanente.

Come è indicizzato