Sentenza n. 518/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato un progetto di iniziativa privata per la realizzazione di un parcheggio a raso con 41 posti auto, chiosco-bar e autolavaggio self-service, in area del PRG destinata ad attrezzatura pubblica per parcheggi. Dopo un parere favorevole dell'ufficio e la conclusione positiva della conferenza di servizi, il Consiglio comunale ha respinto l'istanza, ritenendo il progetto sbilanciato a favore delle attività lucrative private e inidoneo a soddisfare adeguatamente l'interesse pubblico, anche in considerazione di iniziative pubbliche per la sistemazione a verde dell'area. La ricorrente ha dedotto incompetenza, eccesso di potere per sviamento, illogicità manifesta, travisamento dei fatti e difetto di motivazione, nonché violazione degli artt. 72 e 80 delle NTA del PRG, dell'art. 3 l. 241/1990 e dell'art. 14, comma 1, l.r. Sicilia 71/1978. In particolare, ha sostenuto che la proposta provenisse da un dirigente incompetente, che il Comune avesse introdotto prescrizioni ulteriori rispetto al PRG imponendo spazi verdi e attrezzature ludiche, e che il diniego fosse contraddittorio rispetto all'autorizzazione di un autolavaggio in area limitrofa. Ha inoltre chiesto il risarcimento del danno da lesione dell'interesse legittimo pretensivo, da ritardo e da responsabilità precontrattuale, allegando spese sostenute, un finanziamento, mancati crediti d'imposta e violazione dell'affidamento. Il Comune ha eccepito anche l'irricevibilità o inammissibilità del ricorso per tardività, contestando nel merito la fondatezza delle censure e la sussistenza di un affidamento risarcibile.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. L'eccezione di irricevibilità è stata ritenuta infondata: la pubblicazione della delibera all'albo pretorio fino al 1° ottobre 2021 non dimostrava una conoscenza anteriore dell'atto da parte della ricorrente e il Comune non aveva fornito prova rigorosa di una conoscenza anticipata. Nel merito, il giudice ha escluso l'incompetenza del dirigente che aveva predisposto la proposta, poiché la competenza decisionale del Consiglio comunale sui piani di lottizzazione non impedisce che l'istruttoria sia curata dal responsabile del procedimento e che questi formuli una proposta ai sensi dell'art. 6, comma 1, lett. e), l. 241/1990. Ha poi ritenuto che l'autolavaggio non trovasse copertura nell'art. 80 delle NTA, che consente nelle aree destinate a parcheggio soltanto piccole attrezzature per il migliore godimento del servizio, quali guardiole, chioschi e impianti di erogazione carburante se autorizzati. L'art. 72 delle NTA, inoltre, attribuisce alla convenzione urbanistica una funzione attuativa e non meramente esecutiva, consentendo al Consiglio comunale di compiere valutazioni discrezionali sulla conformazione dell'intervento e sul bilanciamento tra fruibilità pubblica e sfruttamento economico privato. Il diniego, fondato sull'insufficiente soddisfacimento dell'interesse pubblico e sull'eccessivo squilibrio a favore delle attività private, è stato ritenuto immune da vizi sindacabili. È stata esclusa anche la contraddittorietà con l'autorizzazione di un autolavaggio in area limitrofa, non essendo stata dimostrata l'identità della destinazione urbanistica delle due aree. La domanda risarcitoria da provvedimento illegittimo è stata respinta perché il diniego era legittimo. È stata respinta anche la domanda da ritardo: il termine di 90 giorni è ordinatorio e, comunque, il danno da ritardo presuppone che il privato dimostri che il ritardo gli abbia impedito di conseguire un provvedimento favorevole, circostanza esclusa dal diniego legittimo. Quanto alla responsabilità precontrattuale, il TAR ha riconosciuto in astratto la possibile applicazione dell'art. 1337 c.c. alle trattative per una convenzione urbanistica, ma ha escluso sia una condotta contraria a correttezza e buona fede sia un affidamento incolpevole e qualificato: nessun atto aveva assentito definitivamente il progetto, la conferenza di servizi aveva valore limitato all'acquisizione di pareri e il Comune aveva espressamente riservato la decisione finale al Consiglio comunale. In ogni caso, i crediti d'imposta prospettati avrebbero riguardato l'interesse positivo e non sarebbero risarcibili in sede di responsabilità precontrattuale; le spese non risultavano comunque provate adeguatamente e avrebbero potuto essere evitate mediante strumenti di sollecitazione della decisione amministrativa o azione avverso il silenzio. Esclusa anche la liquidazione equitativa, per mancanza della prova dell'an del danno. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in 1.500 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 124 d.lgs. 267/2000

  le delibere degli organi comunali restino “affisse” nell’albo pretorio «per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni»

  Per le delibere comunali non individualmente notificate, il termine per impugnare decorre dall'ultimo giorno di pubblicazione, salvo prova da parte dell'amministrazione di una conoscenza anteriore dell'atto.

• art. 44, comma 1, c.p.a.

  la mancata osservanza delle prescrizioni dell’art. 40 è causa di nullità del ricorso solo quando vi sia “incertezza assoluta sulle persone o sull’oggetto della domanda”

  La mancata indicazione della data di conoscenza dell'atto non determina automaticamente l'irricevibilità del ricorso.

• art. 6, comma 1, lett. e), l. 241/1990

  Il responsabile del procedimento può adottare o predisporre la proposta di provvedimento, anche quando la competenza decisionale finale appartenga a un diverso organo collegiale.

• art. 14, comma 1, l.r. Sicilia 71/1978

  Attribuisce al Consiglio comunale il potere decisionale sui piani di lottizzazione e prevede un termine per la conclusione del procedimento avente natura ordinatoria, non perentoria.

• art. 72, comma 2, NTA del PRG

  «L’intervento diretto del privato per la realizzazione di attrezzature pubbliche e/o di uso pubblico è ammesso solo previa stipula di specifica convenzione regolante il regime giuridico del suolo, nonché le modalità di esecuzione e di gestione, oltre le forme di utilizzazione del bene che garantiscano la fruibilità pubblica nel bilanciamento con il pubblico interesse preminente»

  La convenzione urbanistica disciplina anche il bilanciamento tra fruibilità pubblica e sfruttamento economico privato e lascia al Consiglio comunale spazi di valutazione discrezionale.

• art. 80, commi 1 e 3, NTA del PRG

  «In tali aree è consentita soltanto la costruzione di piccole attrezzature per il migliore godimento del servizio di parcheggio (guardiole per custodi, chioschi, impianti di erogazione carburante - se autorizzati)»

  La disciplina delle aree destinate a parcheggio a raso non include l'autolavaggio tra le opere accessorie consentite.

• art. 2-bis, comma 1, l. 241/1990

  le pubbliche amministrazioni «sono tenut[e] al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento»

  Il danno da ritardo richiede, oltre all'inosservanza colposa o dolosa del termine, la prova dell'ingiustizia del danno, normalmente collegata alla spettanza del provvedimento favorevole.

• art. 1337 c.c.

  «Le parti, nello svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto, devono comportarsi secondo buona fede»

  La responsabilità precontrattuale può configurarsi anche nella fase di trattativa per una convenzione urbanistica, ma richiede affidamento incolpevole, condotta oggettivamente scorretta e colpevole, danno e nesso causale.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Rileva quale parametro dei doveri di correttezza e buona fede dell'amministrazione nell'attività procedimentale.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Il risarcimento richiede la prova dei presupposti della responsabilità e il danneggiato deve evitare l'aggravamento del danno.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  Non sono risarcibili i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza; nel caso concreto, la ricorrente avrebbe potuto sollecitare la definizione del procedimento o agire contro il silenzio.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio costituisce uno strumento che il privato avrebbe potuto utilizzare per sollecitare la conclusione del procedimento e contenere eventuali danni.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa presuppone la prova dell'esistenza del danno e non può supplire alla mancanza di prova dell'an debeatur.

Massime di principio

• La competenza decisionale di un organo collegiale sull'approvazione di un piano o di una convenzione urbanistica non esclude che l'istruttoria sia curata dal responsabile del procedimento dell'ufficio competente e che questi formuli una proposta all'organo titolare del potere di decisione.
• Quando le norme tecniche di attuazione consentono la realizzazione privata di attrezzature pubbliche mediante convenzione, la convenzione urbanistica ha natura attuativa e non meramente esecutiva: l'amministrazione può compiere valutazioni discrezionali sul bilanciamento tra fruibilità pubblica e sfruttamento economico privato, nei limiti della pianificazione sovraordinata.
• La destinazione urbanistica a parcheggio a raso e la previsione di piccole attrezzature accessorie non legittimano automaticamente la realizzazione di un autolavaggio, se tale opera non è contemplata dalla disciplina urbanistica applicabile e non è funzionalmente riconducibile alle attrezzature consentite.
• Il danno da ritardo non è risarcibile quando il procedimento si conclude con un diniego legittimo, poiché manca la prova che il ritardo abbia impedito al privato di conseguire il provvedimento ampliativo favorevole; il termine procedimentale non espressamente qualificato come perentorio ha natura ordinatoria.
• La responsabilità precontrattuale dell'amministrazione nella trattativa per una convenzione urbanistica richiede, oltre alla buona fede soggettiva del privato, una condotta complessivamente contraria a correttezza e lealtà, imputabile a dolo o colpa, nonché la prova del danno e del nesso causale. Gli atti endoprocedimentali e la conferenza di servizi limitata all'acquisizione di pareri non radicano, di regola, un affidamento qualificato sulla stipula della convenzione.
• In materia risarcitoria il principio dispositivo opera pienamente: il privato deve provare l'esistenza del danno, la sua entità e il nesso causale; la liquidazione equitativa non può essere utilizzata per colmare la mancata prova dell'esistenza stessa del pregiudizio.

Come è indicizzato