Sentenza n. 130/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda il decreto regionale n. 5270 del 12 aprile 2019, adottato dopo l’annullamento del precedente decreto n. 55/2011, a sua volta relativo ai coefficienti di abbattimento delle remunerazioni per prestazioni sanitarie rese nell’anno 2002. L’appellante ha dedotto: l’elusione del giudicato formatosi sulla sentenza che aveva annullato il precedente provvedimento; il difetto di motivazione e di istruttoria, sostenendo che il nuovo decreto fosse sostanzialmente identico a quello annullato e non considerasse adeguatamente l’apporto partecipativo della struttura; l’illegittimità del mancato recepimento della proposta transattiva formulata dalla Regione, ritenuto sintomatico di un comportamento punitivo e discriminatorio; la tardività dell’adozione del decreto, la violazione dell’obbligo di conclusione del procedimento, il pregiudizio all’affidamento nella remunerazione integrale delle prestazioni e l’ingiustificato vuoto provvedimentale. In primo grado erano state inoltre prospettate censure contro il sistema degli abbattimenti tariffari, fondate sulla violazione delle norme in materia di programmazione sanitaria, dell’art. 32 Cost. e dei principi di imparzialità, ragionevolezza, proporzionalità e trasparenza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto all’elusione del giudicato, ha precisato che la qualificazione processuale dipende dalla natura del vizio dedotto e non dal solo fatto che l’atto sia stato adottato a seguito della riedizione del potere: le doglianze relative alla violazione o elusione del vincolo conformativo del giudicato appartengono al giudizio di ottemperanza e all’azione di nullità ex art. 114, comma 2, lett. b), c.p.a., mentre i vizi autonomi del nuovo provvedimento, non riconducibili a puntuali statuizioni conformative, devono essere fatti valere con il giudizio ordinario di cognizione. Nel caso concreto, la censura era stata correttamente qualificata come attinente all’ottemperanza e, comunque, l’appellante non aveva contestato specificamente la motivazione del TAR secondo cui non risultava provato il carattere elusivo del decreto. La censura sul difetto di motivazione è stata respinta perché gli incontri e le interlocuzioni precedenti riguardavano un tentativo transattivo, retto da finalità compositive diverse dall’esercizio del potere autoritativo, e non imponevano alla Regione di recepire o giustificare il mancato recepimento della proposta. L’appellante non aveva inoltre indicato quali specifici elementi istruttori fossero stati apportati e trascurati dall’amministrazione. Il Consiglio di Stato ha chiarito che la precedente sentenza non aveva annullato il decreto per un mero difetto di motivazione, ma per inadeguatezza dell’istruttoria, in particolare per la mancata dimostrazione della definitività dei dati utilizzati; il nuovo decreto aveva invece espressamente qualificato come definitivi i dati contabili, in quanto le risorse disponibili per l’anno 2002 erano state impegnate, stanziate e ripartite. La rinnovata conformità sostanziale al precedente criterio non denotava, quindi, carenza istruttoria o superficialità motivazionale. Il mancato recepimento della proposta transattiva non era indice di discriminazione o finalità punitiva, poiché, fallito il percorso transattivo, l’amministrazione era tornata a esercitare il potere secondo i criteri ordinari. Infine, il ritardo nell’adozione del decreto non determinava di per sé l’illegittimità dell’atto, non essendo previsto un termine perentorio, né poteva fondare un affidamento contrario alla riedizione del potere: la struttura era consapevole della necessità di un nuovo provvedimento dopo i precedenti annullamenti e aveva partecipato alle trattative dirette a colmare il vuoto provvedimentale. L’appellante è stata condannata alla rifusione delle spese del giudizio di appello, liquidate in euro 2.000, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 114, comma 2, lett. b), c.p.a.

  Le censure di violazione o elusione del giudicato e del vincolo conformativo appartengono al giudizio di ottemperanza e sono deducibili mediante l’azione di nullità prevista dalla disposizione.

• art. 112 c.p.a.

  Richiamato dal TAR con riferimento alla censura di elusione del giudicato e alla relativa introduzione processuale.

• art. 113 c.p.a.

  Richiamato dal TAR con riferimento al rito dell’ottemperanza per la deduzione dell’elusione del giudicato.

• art. 3, comma 1, l. 241/1990

  Il provvedimento deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che determinano la decisione in relazione alle risultanze dell’istruttoria; il giudice ha ritenuto adeguata la motivazione del decreto impugnato.

• art. 2 l. 241/1990

  Il ritardo nella conclusione del procedimento, in assenza di un termine legalmente perentorio, non determina di per sé la consumazione del potere amministrativo né l’illegittimità del provvedimento tardivo.

• art. 2, comma 8, l. 549/1995

  Richiamato tra le disposizioni invocate dall’appellante in relazione alla necessità di una specifica contrattazione per gli abbattimenti tariffari.

• art. 32, comma 8, l. 449/1997

  Richiamato tra le disposizioni invocate dall’appellante in materia di programmazione e remunerazione delle prestazioni sanitarie.

• art. 32 Cost.

  Invocato dall’appellante a tutela del diritto alla salute contro il sistema degli abbattimenti; la relativa censura è stata ritenuta eccentrica o inammissibile perché rivolta contro il sistema generale non direttamente impugnato.

Massime di principio

• Quando un provvedimento amministrativo è adottato in riedizione del potere dopo l’annullamento giurisdizionale di un precedente atto, la distinzione tra giudizio di ottemperanza e giudizio ordinario di cognizione dipende dalla natura dei vizi dedotti: la violazione o elusione del vincolo conformativo del giudicato appartiene all’ottemperanza, mentre i vizi autonomi del nuovo provvedimento, non riconducibili a puntuali statuizioni conformative, sono deducibili con l’ordinaria azione di annullamento.
• Il giudice dell’ottemperanza è competente a conoscere delle censure con cui si sostiene che l’amministrazione abbia violato o eluso il contenuto conformativo della sentenza; la mera circostanza che l’atto sia stato adottato dopo una sentenza di annullamento non rende invece automaticamente esperibile soltanto il rito ordinario o soltanto quello di ottemperanza.
• L’annullamento di un provvedimento per inadeguatezza dell’istruttoria non impone necessariamente all’amministrazione di modificare il contenuto sostanziale della precedente decisione, ma richiede che il potere sia nuovamente esercitato colmando la lacuna istruttoria individuata dal giudicato e motivando adeguatamente sui dati rilevanti.
• Le interlocuzioni svolte nel tentativo di raggiungere una transazione, ove fallite, non vincolano l’amministrazione nell’esercizio successivo del potere autoritativo secondo i criteri ordinari e non impongono, di per sé, una motivazione specifica sul mancato recepimento della proposta transattiva.
• Il ritardo nella conclusione di un procedimento amministrativo, salvo che il termine sia espressamente qualificato come perentorio, non determina di per sé né la consumazione del potere amministrativo né l’illegittimità del provvedimento tardivo; il solo decorso del tempo non fonda inoltre un affidamento contrario alla riedizione del potere quando il privato era consapevole della necessità di un nuovo esercizio dell’autorità amministrativa.

Come è indicizzato