Sentenza n. 4022/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota con cui Roma Capitale ha dichiarato inefficace la SCIA presentata per l'esercizio di attività di vicinato alimentare nell'area del sito UNESCO, in applicazione dell'art. 16, comma 1, lettera a), della DAC n. 109/2023, che vieta per tre anni l'apertura di nuove attività di vendita al dettaglio di generi alimentari in forma di esercizio di vicinato e di media struttura. Ha dedotto, anzitutto, che il divieto sarebbe arbitrario e sostanzialmente elusivo della sentenza del TAR n. 1893/2025, che aveva annullato la previsione relativa alla superficie minima dei locali, nonché affetto da difetto assoluto di motivazione ed eccesso di potere per sviamento. Ha inoltre dedotto la violazione dell'art. 41 Cost., della disciplina statale e regionale in materia di commercio e dell'art. 43 del Trattato istitutivo della Comunità europea, sostenendo che il divieto, pur formalmente temporaneo, sarebbe stato reiterato nel tempo senza adeguata motivazione e in contrasto con la libertà di iniziativa economica. La ricorrente ha altresì sostenuto che l'art. 16 della DAC n. 109/2023 sarebbe divenuto inefficace per la mancata revisione degli indici di saturazione entro le date previste dal regolamento.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto non pertinente il richiamo alla sentenza n. 1893/2025, perché quella pronuncia riguardava la diversa disciplina sulla superficie minima dei locali prevista dall'art. 14 della DAC n. 109/2023, mentre l'inefficacia della SCIA era stata dichiarata sulla base dell'autonomo divieto triennale previsto dall'art. 16. Richiamando la sentenza del Consiglio di Stato n. 4132/2025, il Collegio ha affermato che la libertà di iniziativa economica non è assoluta e può essere limitata quando la misura sia necessaria o proporzionata alla tutela di beni di rilievo costituzionale, tra cui il patrimonio storico, artistico e ambientale, il decoro urbano e la vivibilità dei centri storici. Nel caso concreto, il divieto è stato ritenuto legittimo perché adottato da Roma Capitale nell'esercizio dei poteri regolamentari, sulla base di un'istruttoria relativa alla crescita delle attività commerciali e artigianali nel sito UNESCO, con efficacia temporanea e nell'ambito di una disciplina sottoposta a periodica verifica. Il giudice ha escluso che la disciplina avesse natura dirigistica, fosse irragionevole o manifestamente ingiusta, rilevando anche la legittimità della tutela delle attività tradizionali e dei piccoli operatori. È stata inoltre ritenuta inconferente la censura relativa alla mancata revisione degli indici di saturazione entro il 31 ottobre 2023, poiché la relativa previsione dell'art. 16, comma 7, concerneva le attività di laboratorio artigianale e non gli esercizi di vicinato alimentare. Il ricorso è stato quindi respinto, con condanna della ricorrente alle spese di lite, liquidate in euro 2.500 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 41 Cost.

  “L'iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con la utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all'ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali”.

  La libertà di iniziativa economica privata è conformata internamente dalla tutela di interessi e beni costituzionalmente rilevanti; non ha portata assoluta e può essere limitata per la salvaguardia del territorio, dell'ambiente e dei beni culturali e paesaggistici.

• art. 31 d.l. 201/2011

  Consente a Regioni e Comuni di introdurre limitazioni e di interdire determinate aree agli esercizi commerciali quando ricorrano preminenti interessi connessi alla tutela dell'ambiente, al decoro urbano o alle caratteristiche commerciali dei centri storici e di delimitate aree commerciali.

• art. 16, comma 1, lettera a), DAC n. 109/2023

  “È vietata l’apertura, anche tramite trasferimento di esercizi già operanti fuori delle medesime aree, di attività di vendita al dettaglio di generi appartenenti al settore alimentare in forma di esercizio di vicinato e di media struttura di vendita, nonché di attività di vendita di souvenir, per un periodo di anni 3 (tre) dalla data di esecutività del presente provvedimento”.

  Prevede un autonomo divieto temporaneo di apertura di nuove attività alimentari di vicinato nell'area del sito UNESCO; tale divieto costituisce la base giuridica della dichiarazione di inefficacia della SCIA.

• art. 16, comma 7, DAC n. 109/2023

  La previsione sulla revisione degli indici di saturazione e sul divieto di apertura fino al 31 dicembre 2023 è riferita alle attività di laboratorio artigianale e non agli esercizi di vicinato alimentare.

• art. 14 DAC n. 109/2023

  Disciplina la diversa questione della dimensione minima dei locali e non costituisce la base normativa del divieto applicato alla SCIA oggetto del giudizio.

Massime di principio

• La libertà di iniziativa economica privata non è assoluta: sono legittime le limitazioni alle attività commerciali quando risultino necessarie o proporzionate alla tutela di beni di rilievo costituzionale, quali ambiente, patrimonio culturale e paesaggistico, decoro urbano e vivibilità dei centri storici.
• I Comuni possono vietare temporaneamente l'apertura di determinate attività commerciali in aree storiche o soggette a particolare tutela, purché il divieto sia fondato su un'adeguata istruttoria, sia motivato in relazione agli interessi pubblici perseguiti, abbia durata temporanea e sia sottoposto a verifica periodica.
• La legittimità di un divieto regolamentare di apertura deve essere valutata in relazione alla specifica previsione applicata: una pronuncia che annulli requisiti dimensionali dei locali non incide automaticamente su un distinto divieto temporaneo di apertura fondato su autonome ragioni di tutela del centro storico.
• Una previsione regolamentare relativa alla revisione degli indici di saturazione per determinate attività non può essere estesa ad attività diverse da quelle espressamente contemplate dalla disposizione; la mancata revisione produce effetti soltanto nell'ambito oggettivo previsto dalla norma.

Come è indicizzato