Cassazione Penale, Sentenza n. 46669/2022 del 12/12/2022

Esito

La controversia

I ricorrenti impugnavano la sentenza d'appello che aveva confermato la loro responsabilità per concorso in abuso d'ufficio (artt. 110, 323 c.p.) in relazione alla lottizzazione "Villaggio del Parco"; i motivi principali dei ricorsi degli imputati vertevano su: (a) carenza di motivazione riguardo all'elemento soggettivo del reato come richiesto dalla sentenza di annullamento con rinvio della Cassazione; (b) omissione di considerare la riforma dell'art. 323 c.p. (D.L. 76/2020 conv. L. 120/2020) che ha ristretto l'ambito di rilevanza penale dell'abuso d'ufficio e può avere effetto di parziale abolitio criminis rispetto alle violazioni contestate; (c) la mancata indicazione puntuale delle norme di rango vincolante violate e la confusione tra atti discrezionali e vincolati. Le parti civili contestavano invece la disposta confisca e la valutazione della loro (mala)fede, chiedendo che fosse considerata la data di acquisto rispetto agli eventi processuali.

La decisione

La Corte di legittimità ha ritenuto tutti i ricorsi fondati. Ha preliminarmente rilevato che la riforma del 2020 ha ristretto l'elemento oggettivo dell'abuso d'ufficio imponendo al giudice di verificare se le violazioni contestate siano effettivamente di "specifiche regole di condotta" previste da legge o atti aventi forza di legge e prive di margini di discrezionalità. Poiché la sentenza d'appello non ha esaminato tale aspetto rispetto alle norme regionali e agli strumenti urbanistici richiamati nell'editto imputativo, né ha adeguatamente valutato la posizione dei terzi acquirenti rispetto alla data di acquisto e alla conoscibilità dell'illiceità, la Suprema Corte ha annullato la sentenza impugnata e disposto il rinvio alla Corte d'appello di Roma per un nuovo esame limitato ai punti indicati (verifica dell'elemento oggettivo alla luce della novella, accertamento dell'elemento soggettivo solo dopo aver stabilito la rilevanza penale delle violazioni, e nuova valutazione della buona fede degli acquirenti in relazione alle date di acquisto).

Norme richiamate

• art. 323 cod. pen. (abuso d'ufficio)

  La riforma operata dal D.L. 76/2020 (conv. L. 120/2020) ha ristretto il perimetro del reato: rilevano solo le inosservanze di specifiche regole di condotta previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e prive di margini di discrezionalità; violazioni di atti regolamentari o norme generiche prive di tipicità non integrano più automaticamente il reato

• D.L. n. 76/2020 (convertito nella L. n. 120/2020)

  Novellazione che ha prodotto una parziale abolitio criminis per condotte prima sanzionate sulla base di norme generiche o atti discrezionali; impone al giudice di accertare la natura vincolata e la specificità precettiva della norma violata

• Corte costituzionale, sent. n. 8/2022

  Conferma i principi ispiratori della riforma: la norma di reato non deve trasformarsi in strumento di sindacato penale sull'attività amministrativa discrezionale; serve un perimetro più nitido e tassativo dell’area di rilevanza penale

• d.P.R. 380/2001 art. 44, comma 2

  Richiamato in relazione alle questioni sul regime di confisca, era oggetto di scrutinio giurisprudenziale e costituzionale (ricorsi precedenti) circa gli effetti della prescrizione sulle misure patrimoniali

• art. 110 cod. pen.

  Regola la responsabilità per concorso di persone nel reato; usata per ricostruire la partecipazione congiunta di pubblici funzionari e privati

• art. 42 T.U. n. 267/2000 (poteri del consiglio comunale)

  Rilevante per distinguere atti di indirizzo/discrezionali adottati dal consiglio comunale (che normalmente non devono essere oggetto di sindacato penale) rispetto ad atti vincolati e precettivi

Massime di principio

• Dopo la riforma 2020 dell'art. 323 c.p. il giudice deve verificare se la norma violata fosse una "specifica regola di condotta" di rango legislativo (o atto equiparato) priva di margini di discrezionalità: se manca questa caratteristica, la condotta può non integrare più il reato di abuso d'ufficio
• La violazione di strumenti urbanistici o di atti sub-legislativi può rilevare penalmente solo se quei provvedimenti sono attuativi diretti di precetti di legge che impongono comportamenti vincolati (ossia fungono da "specificazione" di norme di rango legislativo)
• In presenza di una sopravvenuta abolitio criminis (anche parziale) il giudice deve prenderne immediata cognizione e verificare d'ufficio gli effetti sul processo e sulla imputazione
• Quando si discute la buona fede di terzi acquirenti in materia edilizia/urbanistica, la valutazione deve essere individuale e cronologica: va considerata la data di acquisto rispetto al manifestarsi di elementi conoscibili che avrebbero dovuto indurre controlli (atti, clausole contrattuali anomale, pareri pubblici, stato dei lavori)
• Le clausole contrattuali "strane" (es. limite di età per l'acquisto, meccanismi di usufrutto) e la condotta della P.A. possono concorrere a far sorgere l'obbligo di diligenza dell'acquirente; la mera provenienza geografica o rapporti personali non sono di per sé prova di malafede
• Il sindacato penale sull'attività amministrativa deve essere cauto: atti chiaramente discrezionali del consiglio comunale difficilmente integrano il reato salvo che siano violazioni di norme precettive e non negoziabili
• Se la sentenza di merito non affronta il possibile impatto di una riforma legislativa sopravvenuta o omette una valutazione cronologica necessaria sulla posizione dei terzi, la decisione può essere annullata e rimessa al giudice di merito per gli accertamenti integrativi