Cassazione Civile, Ordinanza n. 34555/2022 del 23/11/2022

Esito

La controversia

Alcuni proprietari e l'usufruttuaria di un fondo coltivato a oliveto hanno convenuto davanti al Tribunale una Regione, la Presidenza del Consiglio e un Ministero chiedendo il risarcimento dei danni patrimoniali derivanti dalla perdita di 23 olivi secolari destinati all'abbattimento per infezione da xylella fastidiosa. Hanno dedotto che le autorità competenti avrebbero conosciuto il fenomeno già da anni, ma avrebbero adottato tardivamente e in modo inadeguato le misure di prevenzione, controllo, eradicazione e contenimento previste dalla normativa interna ed eurounitaria. La Regione ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione sostenendo che la domanda, essendo fondata sull'omesso o tardivo esercizio di poteri pubblicistici discrezionali in materia fitosanitaria, rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi degli artt. 7 e 30 c.p.a.; ha escluso che si trattasse di lesione di un diritto soggettivo o di un mero comportamento materiale, e ha anche richiamato il silenzio-inadempimento rispetto alla diffida all'abbattimento e al monitoraggio. I controricorrenti hanno sostenuto la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte, esaminando il petitum sostanziale, ha ritenuto che la pretesa risarcitoria fosse fondata non su un comportamento meramente materiale o su un affidamento qualificato, ma sull'omessa adozione di provvedimenti amministrativi rimessi a valutazioni discrezionali, con conseguente configurabilità di un interesse legittimo pretensivo.

La decisione

La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo. Ha rilevato che la controversia attiene al risarcimento del danno lamentato per la mancata o tardiva adozione di misure di protezione e contenimento della xylella fastidiosa previste dalla normativa europea e nazionale, misure che richiedevano comunque una valutazione discrezionale delle autorità competenti. Ha escluso che la domanda potesse essere ricondotta a un mero comportamento materiale della pubblica amministrazione, a un'attività vincolata non esercitata, o a una responsabilità da affidamento qualificato. Conseguentemente, il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione è stato accolto nei limiti della declaratoria di giurisdizione del giudice amministrativo.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  richiamato dagli attori come limite generale all'azione amministrativa; la Corte esclude che, nel caso concreto, la domanda risarcitoria sia devoluta al giudice ordinario solo perché formulata in termini di illecito aquiliano, valorizzando invece la natura pubblicistica e discrezionale del potere omesso.

• artt. 7 e 30 c.p.a.

  la Corte afferma che la controversia relativa all'omesso o tardivo esercizio di poteri amministrativi discrezionali e al risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.

• art. 133 c.p.a.

  richiamato dalla ricorrente per sostenere la devoluzione della lite al giudice amministrativo in tema di silenzio-inadempimento e controversie su poteri amministrativi; la Corte fonda comunque la decisione sull'art. 7 c.p.a. e sul petitum sostanziale.

• artt. 49, 50 e 52 d.lgs. 19 agosto 2005, n. 214

  disciplinano le competenze del servizio fitosanitario nazionale, il controllo e la vigilanza fitosanitaria, l'adozione delle misure ufficiali necessarie e la definizione delle misure di emergenza; la Corte li considera espressione di poteri autoritativi la cui attivazione implicava valutazioni discrezionali.

• art. 16 direttiva 2000/29/CE

  imponendo agli Stati membri la notificazione e l'adozione delle misure necessarie per l'eradicazione o il contenimento degli organismi nocivi, è richiamato come base della disciplina fitosanitaria, ma non vale a trasformare la controversia in una domanda su mera attività vincolata nei rapporti con i privati.

• artt. 6 e 7 decisione di esecuzione 2015/789/UE

  le misure di eradicazione e contenimento previste dalla decisione sono lette come affidate a scelte applicative discrezionali delle autorità nazionali; la Corte evidenzia che, nei rapporti con i singoli proprietari, il mancato raggiungimento dell'obiettivo va valutato alla luce di tale discrezionalità.

• art. 4, par. 3, TUE

  richiamato dagli attori per evidenziare l'obbligo di leale cooperazione dell'Italia nell'attuazione della disciplina eurounitaria.

• art. 1173 c.c.

  richiamato dalla Corte per distinguere la responsabilità da contatto sociale qualificato e da affidamento, che presuppone un comportamento specifico della PA idoneo a produrre obbligazioni; tale presupposto non è stato allegato nel caso concreto.

Massime di principio

• Nel riparto di giurisdizione rileva il petitum sostanziale: occorre guardare alla natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio e ai fatti allegati, non alla qualificazione formale data dalle parti.
• La domanda di risarcimento contro la pubblica amministrazione appartiene al giudice amministrativo quando il danno è dedotto come conseguenza dell'omesso o tardivo esercizio di un potere autoritativo discrezionale e la posizione del privato è di interesse legittimo pretensivo.
• La giurisdizione ordinaria resta configurabile solo se il privato denuncia un'attività vincolata omessa, oppure un comportamento materiale della PA del tutto svincolato dall'esercizio di poteri pubblici, oppure ancora una lesione da affidamento qualificato fondata su un rapporto o contatto specifico.
• L'esistenza di obblighi di risultato nella disciplina sovranazionale non trasforma automaticamente la pretesa del singolo in diritto soggettivo azionabile davanti al giudice ordinario, quando l'attuazione concreta degli obblighi richiede scelte discrezionali dell'amministrazione nei confronti dei destinatari indiretti della tutela.
• La responsabilità da affidamento o da contatto sociale con la pubblica amministrazione richiede la deduzione di un comportamento ulteriore rispetto alla mera inerzia o al semplice iter procedimentale, idoneo a ingenerare un affidamento ragionevole e qualificato; in mancanza, la controversia resta nell'alveo della giurisdizione amministrativa.

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