Sentenza n. 7411/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha chiesto la riforma della sentenza del TAR che aveva respinto la domanda di risarcimento dei danni derivanti dai ripetuti dinieghi e dal ritardo, protrattosi per circa sedici anni, nel rilascio del permesso di costruire richiesto nel 2004 per demolire la clinica esistente e realizzarne una nuova, passando da 50 a 116 posti letto. Ha dedotto, in primo luogo, che il mancato ritiro del permesso, definito positivamente nel 2020 dopo le pronunce che avevano riconosciuto la spettanza del titolo, non cancellava l’interesse legittimo pretensivo riconosciuto in giudizio e dipendeva dalle difficoltà economiche incontrate per pagare gli oneri concessori e ottenere le fideiussioni; ha inoltre contestato la rilevanza attribuita dal TAR all’aumento dei propri profitti. In secondo luogo, ha sostenuto che sussistevano tutti i presupposti della responsabilità e che il danno fosse in re ipsa, poiché l’assenza del titolo aveva impedito la realizzazione dell’ampliamento. Ha stimato che, ottenuto il permesso entro il termine di 135 giorni previsto dalla disciplina allora vigente e completati i lavori entro tre anni, dal 2010 al 2020 l’incremento di 66 posti letto avrebbe generato utili per € 6.573.770,00, calcolati applicando una redditività del 18% alle tariffe regionali.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR confermata, seppure con diversa motivazione. Il Consiglio di Stato ha ritenuto possibile convenire sulla prova del danno-evento, ma ha escluso la prova del danno-conseguenza e del suo nesso causale con il ritardo. Il mero scorrere del tempo non comporta automaticamente il risarcimento: la società doveva provare le perdite economiche effettivamente subite e la loro derivazione causale dalla condotta amministrativa. Non ha dimostrato che avrebbe realizzato tempestivamente la nuova struttura; anzi, pur avendo ottenuto il titolo nel 2020, non aveva iniziato i lavori per difficoltà nel reperire le fideiussioni. Il decorso di sei anni dal rilascio del titolo senza avvio dei lavori ha inoltre dimostrato la mancata prova di un effettivo interesse alla realizzazione tempestiva, in contrasto con i principi di autoresponsabilità e buona fede. È stato altresì escluso che la stima degli utili prospettati fosse adeguatamente provata, considerati i costi di demolizione e ricostruzione, le spese di gestione e l’incertezza sulla copertura dei posti letto. Il semplice aumento degli utili della società nel tempo non è stato considerato decisivo, ma è risultata comunque insufficiente la prova del danno. La carenza di prova sull’esistenza del danno impedisce anche la liquidazione equitativa, che presuppone invece l’impossibilità di determinarne con precisione l’ammontare. Il Collegio ha prescisso dall’eccezione di inammissibilità riproposta in appello, applicando il principio della ragione più liquida. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 2-bis l. 241/1990

  Ai fini della sussistenza del risarcimento del danno da ritardo, questa Sezione ha già chiarito che il danno da ritardo nella conclusione del procedimento amministrativo, azionato ai sensi dell'art. 2-bis della legge n. 241 del 1990, non può essere presunto iuris et de iure quale effetto automatico del semplice scorrere del tempo.

  Il danno da ritardo non è conseguenza automatica del superamento del termine procedimentale: occorre provare i presupposti soggettivi della responsabilità e, sul piano oggettivo, il danno-evento, il danno-conseguenza e i relativi nessi causali.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Inoltre, la giurisprudenza consolidata ha evidenziato che il dovere di cooperazione previsto dall'art. 1227, comma 2, c.c., richiamato dall'art. 30, comma 3, c.p.a., impone al creditore di adottare, secondo ordinaria diligenza, le condotte esigibili, utili e possibili per evitare o ridurre il danno; la violazione di tale dovere interrompe il nesso causale e impedisce il risarcimento del danno evitabile».

  In forza del dovere di cooperazione richiamato dall’art. 30, comma 3, c.p.a., il danneggiato deve adottare le misure esigibili, utili e possibili per evitare o contenere il pregiudizio; il danno evitabile con ordinaria diligenza non è risarcibile.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  Inoltre, la giurisprudenza consolidata ha evidenziato che il dovere di cooperazione previsto dall'art. 1227, comma 2, c.c., richiamato dall'art. 30, comma 3, c.p.a., impone al creditore di adottare, secondo ordinaria diligenza, le condotte esigibili, utili e possibili per evitare o ridurre il danno; la violazione di tale dovere interrompe il nesso causale e impedisce il risarcimento del danno evitabile».

  Il danneggiato deve usare l’ordinaria diligenza per evitare o ridurre il danno; la violazione di tale dovere esclude il risarcimento del pregiudizio che avrebbe potuto essere evitato.

Massime di principio

• Il risarcimento del danno da ritardo nell’esercizio dell’attività amministrativa non discende automaticamente dal mero superamento del termine procedimentale: il danneggiato deve provare la colpa o il dolo dell’amministrazione, il danno-evento, il danno-conseguenza e il nesso causale materiale e giuridico.
• Chi domanda il risarcimento da ritardo deve allegare circostanze di fatto precise e provare rigorosamente la lesione della situazione giuridica soggettiva e il danno-conseguenza; il metodo acquisitivo non supplisce alla mancata prova dell’esistenza del pregiudizio.
• La liquidazione equitativa può supplire all’impossibilità di provare l’esatto ammontare del danno, ma non può sostituire la prova della sua esistenza.
• Il danneggiato deve adottare, secondo ordinaria diligenza, le condotte esigibili, utili e possibili per evitare o ridurre il danno; non sono risarcibili i pregiudizi evitabili con tali condotte.
• La mancata attivazione per realizzare un intervento anche dopo il rilascio del titolo, ove dimostri l’assenza di un concreto interesse alla realizzazione tempestiva, può escludere la prova del danno-conseguenza causalmente riconducibile al precedente ritardo amministrativo.

Come è indicizzato